租金近5萬的「社宅」：包租代管政策，到底出了什麼問題？
廖庭輝 專業者都市改革組織、社會住宅推動聯盟 研究員
(本文刊登於 鳴人堂專欄)
先前媒體報導包租代管月租金逼近5萬元，揭露了包租代管的制度問題，內政部也隨即發表新聞稿回應認為是「極端值」。
包租代管作為「社會住宅」的一環，由於並非政府直接興建來大規模招租，相對於日前明倫社宅三房型月租40,500元（第一階弱勢戶為36,000元）飽受批評，卻很少人注意到包租代管也有租金過高的問題。
事實上，目前包租代管月租最高可達45,000元（第一階弱勢戶為42,800元），且尚不含管理費，高於目前所有直接興建的社會住宅。
筆者認為，包租代管面臨的主要困境，來自其被賦予了不切實際的政策期待，加上政府怠惰於市場面改革，又造成案件數量嚴重落後。然而，政府的解方卻並未對症下藥，反而只想擴張基數，造成補貼的嚴重錯置與濫用，失去了原本的政策美意。
原為補充社宅存量，卻被外加太多期待
由於台灣過去尚未興辦社會住宅，因此2010年社會住宅推動聯盟（下簡稱「住盟」）初創期間，住盟便赴日韓考察將「包租代管」制度帶入台灣社宅倡議，讓台灣在直接興建社宅達一定存量之前，先透過在市場取得屋源或空屋，作為社會住宅使用。
因此包租代管最主要的政策目的，是補充社宅興建（尚無存量）與租金補貼（僅能幫助經濟弱勢）的不足之處，在大量社宅興建不及前，能藉民間租屋市場搭配租賃管理業者的專業經營，達成補充社宅存量的階段性任務。
所以當前社會住宅政策目標的「8年20萬戶」中，有8萬是預計採用包租代管的形式，由政府委託租賃服務業者透過「包租」或「代管」方式，取得市場出租屋源或空屋，作為出租的社會住宅，租給一定所得以下或弱勢房客，並由業者負責日常管理。
然而，包租代管引入台灣後，卻被外加了更多「政策期待」。如政府希望透過包租代管引導空屋釋出租賃，除了可去化台灣過多的空屋，也可將空置的住宅資源提供給有租屋需求的民眾(1)；同時，也希望透過政府的優惠政策發展一個獨立、專業的租賃服務產業。
包租代管的困境：改革怠惰的苦果
由於包租代管並非從無到有的「直接興建」，而是必須在市場尋找當作社宅的房子，因此必須配合市場規則。而一旦要配合市場，政府試圖透過包租代管改善市場面的目標就難以為繼，甚至反過來因為市場面改革（持有成本過低、租屋黑市）長期怠惰，直接影響包租代管的政策推動。
對於本來沒有在出租的屋主而言，空屋囤置大多數根本不是「沒空拿出來租，需要有人管理」，而是這物件不適合在市場出租，或是屋主看不上租金這點收入。對後者而言，反正持有成本低，稅金也不需靠租金打平，若真要賺錢就直接進行房屋買賣就好，因此自然不會加入。
而對於本來就有在出租的房子而言，在「租屋黑市」的大環境下，多數房東逃漏稅，當然也不想加入政府計畫，增加自己被查過往逃漏稅的風險。且包租代管提供的免稅等優惠，對本來就逃稅的房東來說，也毫無意義可言(2)；對於本來就可順利出租房子的屋主而言，當然也沒理由加入。
因此，透過「包租代管讓空屋釋出」或是「透過包租代管掌握租屋市場」的思維本來就是有問題的；現實狀況反而是「如果空屋沒有釋出／租屋市場沒有改革，包租代管就很難成長」。唯有透過市場改革使大量閒置空屋釋出租屋市場，而原有孱弱的租屋市場又沒有足夠強健的體質能夠承接時，包租代管才有大展身手的機會。
這種因果倒置除了造成案件數量上的嚴重落後（直至目前僅推動了12,497戶）外，也影響租賃產業發展的健全程度。由於屋源與民間動力的雙重不足，一旦補貼取消，業者將難以與屋主商談合理的管理與服務費用，且房東是否仍願意自掏腰包委請業者媒合與管理？業者是否仍能夠有足夠的案量於市場上生存？以筆者目前探詢的結果，兩者均不樂觀。
筆者曾經出席某次會議，聽到官員們說某場包租代管的房東說明會，只有一個房東來，官員們還是整個團隊努力說服他一個人，最後房東被感動覺得是好事就加入。但若包租代管的優惠真的那麼有用，怎麼會只有一個房東來？
拒絕改革：弱勢協助已不足，還放寬租金限制
面對上述困境，政府理論上應該積極對市場面進行改革，才能讓包租代管順利推動，如透過持有稅的改革讓房屋空置成本提高，才有足夠多的空屋釋出成為房源。但政府採取的方案，卻是「撒大網捕大魚」，把租金限制的門檻放寬，以增加可能的物件數量。
包租代管在第一期時，規定物件租金以22,500元為上限，也就是以包租（打八折），租給民眾的最高租金為18,000元；代管（打九折），租給民眾的最高租金為20,200元。這兩個價位都是一般戶的租金，對弱勢戶的折數會更低（七折或五折），因此月租金仍得以保持在兩萬元以下的水準。
但在今年（2020）年初，中央在第二期計畫中推出了「公會版」的包租代管方案，把物件租金上限開放至50,000元。這使得包租代管可能的物件數量的確得以提升，但新增的物件就成為「打完折還是很貴」的社宅。
更嚴重的是，包租代管的還規定7,200元的房租補貼上限。也就是說，月租50,000元的物件打七折是35,000元，但因為最多只能補7,200元，所以實際租金便是42,800元。
內政部新聞稿宣稱「包租代管高租金物件只占極少數」，但台北市長柯文哲也說「明倫社宅高價位的三房型是極少數」。在同樣的邏輯下，內政部自己帶頭開放上限42,800元的包租代管，卻自認為有資格對台北市社宅租金大肆批評(3)，筆者對此實在無法理解。
包租代管租給誰？與目標背道而馳的政策
包租代管應協助的核心對象，是在市場上「租不起」（經濟弱勢）且「租不到」（社會弱勢）的群體。因為對於易受租屋歧視的社會弱勢而言，即便有錢租屋，很可能還是找不到適合且願意租給他們的物件。
因此成本上，包租代管更加昂貴，甚至長期而言遠高於直接興建社會住宅與租金補貼。在政府的包租代管第二期計畫書中，維持租金上限22,500元的「縣市版」預計三年內開發15,000件，編列預算34.6億；而放寬上限至50,000元的「公會版」預計三年內開發5,000件，編列預算11.6億(4)。與之相對的是，同樣是補貼市場租屋的「租金補貼」目前補貼數量為120,000戶，預算每年約為56億，單戶成本遠低於包租代管。
包租代管之所以如此昂貴的原因，是因為租金補貼僅補貼房客，而包租代管必須補貼「房東、業者、房客」三方，造成「補貼一戶包租代管的預算，平均可以補貼兩戶以上的租金補貼」。
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包租 |
代管 |
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房東 |
修繕獎勵：10,000／年 |
修繕獎勵：10,000／年 |
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業者 |
開發費：1.5個月租金／次 |
媒合服務費：1個月租金／次 |
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房客 |
租金補助：簽約租金之12.5%-37.5% |
租金補助：簽約租金之22.5%-44.5% |
補貼昂貴不必然有問題，關鍵為既然投注資源如此龐大，政策是否有幫助到真正需要的群體。由於包租代管政府必須投入更多資源，且名義上亦為「社會住宅」，政府理應要求包租代管更加嚴格地照顧弱勢群體。一般戶較為單純的經濟需求，則透過成本相對低的租金補貼給予協助，達成不同補助群體的「政策分流」效果。
但現實卻是目前包租代管的弱勢比例僅保留四成，若地方政府想要補貼更多比例的弱勢，只能從中央固定的補助款項進行調配。目前政府「放寬租金限制」的作法，卻與「逐漸保障更多弱勢，一般戶轉為租金補貼」的走向背道而馳。
實際上這個作法唯一可以達到的目的，就是增加帳面上的案件數量。但卻完全是「為了衝量而衝量」，即便因此增加帳面數量，也失去了政策原有的意義，不僅讓弱勢難以負擔，更浪費了政府應該用在刀口上的補助資源。
結論：重新定位各項住宅補貼，回歸政策目的
包租代管目前數量仍少，但若政府持續朝著8萬戶的目標前進，上述問題遲早會猛烈爆發，且屆時將積重難返。筆者認為，面對包租代管的扭曲現狀，首要解方應為盤整現有住宅補貼資源，並分別給予不同的補貼定位。
對於各項住宅資源較合理的定位具體建議為：
社會住宅應作為主要方案持續推動，並搭配推行多元興辦模式與創新性方案，其30%弱勢照顧對象宜主要提供予對福利輸送、無障礙需求高者，如下肢障礙、獨居長者。
租金補貼應作為次要方案，積極投入預算資源，並主要提供予經濟負擔能力不足者，如青年族群、一般家戶。
包租代管則是以易遭租屋歧視者為主要協助對象，如單親、低收入、身心障礙，故數量應合理下修，視其為前述兩者之補充方案。
除此之外，政府應重新確認目前包租代管的合理政策目標，市場面的問題必須透過市場改革解決。勿持續將不切實際的政策期待加諸於包租代管之上，反而以「衝數量」作為最高原則，不僅浪費有限的住宅政策資源，也離協助弱勢的初衷越來越遠。
〈106年包租代管試辦計畫〉提及，「利用現有空屋1成（約8萬戶），提供弱勢家庭及就業、就學青年租屋協助，以補足興辦社會住宅（興建：12萬戶）20萬戶之量能。」
加入包租代管還會失去數年的土增稅減免，近期有買賣需求的屋主會更加卻步。
實際上，柯文哲的回應與內政部十分類似，認為戶數只佔明倫社宅一成的三房型也僅僅只是「少數個案」。
【1】
〈106年包租代管試辦計畫〉提及，「利用現有空屋1成（約8萬戶），提供弱勢家庭及就業、就學青年租屋協助，以補足興辦社會住宅（興建：12萬戶）20萬戶之量能。」
【2】
加入包租代管還會失去數年的土增稅減免，近期有買賣需求的屋主會更加卻步。
【3】
實際上，柯文哲的回應與內政部十分類似，認為戶數只佔明倫社宅一成的三房型也僅僅只是「少數個案」。
【4】
兩個版本的預算皆以「市場租金每月15,000元」作為計算基礎，實際補貼金額將遠高於此。