在台灣，經過民間團體數年的倡議，社會住宅已成為中央及地方政府重要施政目標。換言之，下階段的課題不再是「要不要做」，而是「怎麼做」？
其中，執行主體絕對是關鍵。目前的社會住宅由政府直接興辦，後續則是朝成立行政法人[1]來推動辦理。然而，基於過往國宅興辦的失敗經驗，以及對「大政府」的疑慮，部分論者會認為，為什麼不是交由效率較佳的民間興辦？以及，為何不鼓勵民間引入市場機制來減輕政府財務負擔？
對於這樣的期許，本文將以全世界公認「民間興辦」最成功的荷蘭社會住宅經驗為借鑑[2]，讓我們想想台灣的可能何在？荷蘭第一棟依《住宅法》興建的社會住宅（1909年完工），有獨立房間與衛浴，是由工會組成的住宅法人興建。資料來源：Jeroen van der Veer
▍荷蘭社會住宅兩大特點
眾所皆知，荷蘭擁有全世界比例最高的社會住宅存量（住宅存量32%，240萬戶）。即便在深具此傳統的歐陸，相較奧地利的23%、丹麥的19%、英國的18%或法國的17%等，其成果依舊突出。
其中，荷蘭首都阿姆斯特丹更是驚人，截至2016年底，社會住宅比例達46%（19萬戶），且相對平均的分佈在整個都市範圍內，無論你行經阿姆斯特丹何處，周遭必有社會住宅。
阿姆斯特丹社會住宅分布狀況示意，不同顏色代表不同住宅法人所有。資料來源：https://maps.amsterdam.nl
除了高存量成就外，另一舉世讚嘆的特點是，相較於我們熟知的香港、新加坡、日、韓等由國家興建的模式，荷蘭的社會住宅是由民間住宅法人（Housing Association）興建及營運管理。目前，全荷蘭共有350個住宅法人，其中阿姆斯特丹僅有9個，經營規模相對更大，不僅興辦與管理社會住宅，更是推動都市更新的要角。
▍住宅法人的社會基礎
對習於住宅由建商供給的台灣民眾而言，荷蘭的「住宅法人」是一種不易想像、理解的組織，用最符合我們的語言來說，即「非營利開發商」。
非營利，指的是住宅法人有其社會使命，不以財務獲利為目的；開發商，指的是其運作仍依循不動產市場財務原則，並具有從土地開發、建築興建、到物業管理等一條龍的專業執行能力。
此一獨特的住宅法人怎麼出現的呢？這就必須回到荷蘭歷史社會脈絡來理解。
早從16世紀起，荷蘭便開始有基於慈善理由，興建住房提供弱勢居住的作法，發起者是教會、慈善團體。到19世紀下半葉，大量勞工階級出現，又逐漸發展出依不同職業工會為主體興建勞工住宅的互助機制。
然而，這些教會或工會興建的住宅，相較於當時快速都市化的大量居住需求，畢竟是杯水車薪。以阿姆斯特丹為例，從1870年至1990年，人口翻倍到50萬，出現嚴重住房短缺現象，多數勞工階級與底層弱勢居住於閣樓、地窖等惡劣居所，衍生社會矛盾與公共衛生問題。
經過社會改革者多年的行動抗議，荷蘭終於在社會民主黨（Socialist Party）主導之下，於1901年通過《住宅法》，明訂保障「居住權」之必要，確立社會住宅為重要政策，並賦予中央與地方政府相關法源與制度工具。其後，原有以教會與工會為背景的住宅團體，因獲得正式法律位階而快速成長。而在當時《住宅法》的架構下，地方政府亦可因應政策需要，成立住宅公法人。到1922年，全荷蘭共有1,350個法人，只是規模較小，平均低於60戶。
▍戰後大量補貼興建
現今我們看到的荷蘭住宅法人，則是奠基於1950年後[3]。二戰後，百廢待興、住宅存量嚴重不足，為求有效供給，荷蘭政府以大量預算直接補貼，積極引導住宅法人興辦社會住宅，俗稱為「磚塊與水泥」（brick and mortar）模式，也就是透過政府廉價提供土地[4]，直接補助建設與營運經費，提供弱勢租戶租金，補貼社會住宅興辦成本與租金收入的差距[5]，讓住宅法人得以有效運作。此模式在最高峰的時期（以1970年為例），整個住宅投資占中央政府整體支出的12%，相當驚人。
戰後大量補貼興建之模式示意圖。作者提供。
此時期的住宅法人是公、私並存雙軌制，亦即除了民間住宅法人外，還包括政府成立公法人。公法人興辦的社會住宅主要以經濟與社會弱勢為主，如低收入戶、身心障礙、單親家庭等；私法人則是依據政府政策方向提出興辦計畫，優先服務其會員入住（如工會會員）。
然而隨著政府長期的補助培力，住宅法人逐漸由教會、工會附屬機構，轉型為具一定規模的獨立性非營利組織（NPO）。到1990年，荷蘭全國共有1,037個住宅法人，其中公法人有213個，私法人則有824個；社會住宅比例，亦從1950年的18%上升至1995年的58%。
▍財務平衡轉型調整
雖社會住宅存量達到高峰，然而荷蘭政府財政負擔卻也日益沈重，大量興建的模式也衍生出都市隔離問題。例如阿姆斯特70年代開發的拜爾美米爾（Bijlmermeer）社區，有高達13,000戶，由於弱勢群居，導致標籤化嚴重。同時，小汽車導向的城市規劃，也讓中產階級不斷移往郊區，導致市中心空洞化與衰敗等。
1970年代初期完工的拜爾美米爾（Bijlmermeer）社區，採低建蔽、高樓層、內部走道相連，十足反映以柯比意（Le Corbusier）為代表的現代主義都市觀。資料來源：Amsterdam – a short history
正因應此，自90年代起，荷蘭社會住宅政策有了轉變，重點不再是「存量」，而是如何「提升品質」並「推動混居」。住宅法人也進入新一波的調整轉型，即推行住宅公法人民營化，並取消對住宅法人的直接補貼，改採融資協助與引入市場機制，藉此鼓勵其整併擴大，促成進一步轉型，成為專業化的「非營利開發商」。
所謂的「融資協助」與「引入市場機制」，即政府取消對住宅法人的直接補助，改透過「社會住宅擔保基金（WSW）」，確保銀行提供長期低利融資，並開放住宅法人在政府的核可下[6]，得如同開發商一樣，興辦可獲利的市場出租住宅與出售住宅，並藉此交叉補貼其社會住宅事業，達成總體財務平衡。
財務平衡轉型調之模式示意圖。作者提供。
此波轉型調整下，從1990年至2000年，公法人數量從213個縮減至23個，總體住宅法人也從1,037個下降至701個，且將近50%的住宅法人擁有超過1,000戶社會住宅，其中8.1%更是超過10,000戶。由歷程可知，現今我們認知荷蘭社會住宅由民間住宅法人所興辦，其實是演進的結果，過程中，政府成立的住宅公法人，曾經是要角之一。
▍權限緊縮新挑戰
要求住宅法人貼近市場固然可降低政府負擔，但相對的則是要面對「不動產景氣波動」風險及「與民爭利」的批判。導火線來自08年金融風暴，因過度依賴房產出售之財務槓桿，造成數個住宅法人出現財務危機，甚至傳出收受賄賂、虧空等弊端，嚴重打擊了大眾對於住宅法人的信任。
此外，還有來自歐盟的壓力。因歐盟政策鼓勵市場自由競爭，明訂國家與市場的界線，據此認定荷蘭社會住宅入住對象過於寬鬆（超過歐盟認定所得線），要求應予以限縮或提高租金。同時，住宅法人接受政府低利融資與土地優先供給協助，卻得以興辦市場出租與出售住宅，被開發商認為是不公平競爭，狀告歐盟，要求荷蘭政府必須緊縮住宅法人權限，回到單純興辦社會住宅的角色。
在內憂外患壓力下，荷蘭政府於2015年通過新一版的《住宅法》，要求住宅法人必須回到社會住宅此核心業務，且就其獲利部門予以緊縮。例如興辦商業住宅就需經過地方政府同意，且證明民間開發商並無意願。阿姆斯特丹自2017年起，進一步規範：在任何新開發的地區，必須落實40%社會住宅、40%市場出租、20%市場出售的混居政策，其中非社會住宅部分，將不再享有相關融資擔保協助。
面對此一情境，住宅法人的因應方式為：減少支出、彈性供給以及持續整併。減少支出的部分，最直接的就是裁員，如阿姆斯特丹的9個住宅協會共約1,000人被資遣，其中多為土地開發部門。彈性供給部分，首當其衝的就是減少新建社會住宅，而嘗試透過與民間開發商合作（類似台灣的合建分屋）或改造閒置空間等作法。最後，歷經2008金融海嘯及一連串政策緊縮，住宅法人持續整併與淘汰，根據2017年最新的統計，全國住宅法人已縮減至350個。
▍對荷蘭住宅法人的再理解
基於前面不同歷史時期脈絡的說明，我們對荷蘭住宅法人當有新的再理解，可歸納以下幾個要點：
1.住宅法人生根發芽，有其一定之社會基礎，包括宗教慈善與工會傳統，以及19世紀末的社會改革運動。
2.住宅法人成長茁壯至現今規模，是經由政府長期在政策與資源培力，最關鍵是低廉土地提供，以及不同時期的財務補貼與支持模式。
3.住宅法人於90年代起逐步調整，轉型成採貼近市場邏輯運行、兼營社會住宅與市場住宅的「非營利開發商」，獲利不是目的，但財務平衡成為必須。
4.當前住宅法人面對權限緊縮，如何在財務受限條件下確保社會住宅核心業務推動，成為其發展的新挑戰。
5.歷經不同階段演變，總體而言，住宅法人數量縮減、規模擴大、更趨專業化。以及此過程中，住宅公法人曾扮演一定比重的角色，直到90年代存量滿足後方逐步轉型民營化。
▍重新發問與可能途徑
行文至此，讓我們回到本文一開始的發問，為什麼社會住宅不是交由效率較佳的民間興辦？以及，為何不鼓勵民間引入市場機制來減輕政府財務負擔？
就此，必須很誠實的面對以下事實。首先，台灣並沒有這樣的「民間」社會基礎。試問，檯面上習於「出售獲利了結」的開發商們，願意扮演這種興建並長期營運社會住宅的「民間」嗎？
其次，現行的制度完全欠缺對民間興辦社會住宅的支持培力。以荷蘭經驗來看，就是土地供給、經費補貼、融資貸款、弱勢租金補貼等機制。雖然我國《住宅法》看似有鼓勵民間興辦相關條文，然而細究內容便知道，其宣示意義大於實質，亦無怪乎迄今尚無任何民間提案申辦。
最後，則是我們對民間興辦社會住宅在財務上的左支右絀。簡言之，社會住宅具一定福利補貼性質，故興建營運成本無法藉租金收入達成完全自償。荷蘭的作法是前期採政府直接對民間補貼，後來則開放他們透過不動產開發獲利，進行內部交叉補貼。回到台灣，政府囿於財政能力，恐怕不願承擔直接補貼，而期望建商能依循荷蘭的交叉補貼作法，在當前房產結構與法規制度下，無疑是緣木求魚。
那台灣就不要發展民間興辦嗎？當然要，但須回到在地現實來逐步培力。短期內，仍應由政府興辦為主，一如荷蘭在社會住宅在成長階段的公法人角色，先鼓勵民間從接手社宅營運管理做起，促成朝向住宅法人的組成。中長期，須透過修法提出有誠意的鼓勵機制及務實的財務協助，釋出中小規模基地讓民間來嘗試興辦營運，逐步培力住宅法人成長茁壯。
或許真有那麼一天，政府真的可以退到第二線，社會住宅就交給民間來吧！
作者：
彭揚凱 OURs都市改革組織秘書長、社會住宅推動聯盟召集人
詹竣傑 OURs都市改革組織研究員
原文轉載至 天下獨立評論
http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/411/article/6193
彭揚凱 OURs都市改革組織秘書長、社會住宅推動聯盟召集人
詹竣傑 OURs都市改革組織研究員
原文轉載至 天下獨立評論
http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/411/article/6193
[1] 中央與地方政府不同，中央政府將成立國家住宅及都市更新中心（簡稱住都中心），地方政府則成立公宅公司（台北市）或居住服務中心（新北市）。
[2] 於2011年、2013年，OURs都市改革組織曾分別邀請荷蘭住宅學者、住宅法人經營者、建築專業者專來台交流，並於2017年6月至荷蘭進行實地拜訪多個住宅法人與實際案例。本文內容，主要依據前述交流參訪相關資料。
[3] 整個40年代，社會住宅因戰爭因素，基本上是完全處於停滯狀態。
[4] 其土地提供模式類似台灣所說「地上權」，提供住宅法人長期使用。
[5] 實際上，租金收入有部分是來自於政府對弱勢戶的租金補貼。
[6] 依據1993年通過社會《住宅管理條例》（Social Housing Management Decree "BesluitBeheerSocialeHuursector" - BBSH）