2017年3月8日 星期三

「看不見」的弱勢居住困境:弱勢居住權益問題概觀(徐志維106.3.8)

<轉載至法扶報報>
作者/徐志維 社會住宅推動聯盟研究員
長久以來,我國的弱勢居住問題一直處於「半透明」狀態,尤以大眾傳播和政治兩大領域為最。弱勢居住問題隱而不顯,除非發生極端衝突(例如社區居民抗議社會住宅中繼住宅進駐),或是受媒體青睞的個別事件(例如去年的「賴伯伯租住違建被拆除卻找無厝」、「廿七位無依老人蝸居破舊公寓」等)。透過媒體報導,民眾或許清楚個別案例的梗概,卻不一定明瞭這些個案問題發生的深層因素。

另一方面,政府長期低估/誤判弱勢居住問題,未積極推動政策或立法保障弱勢者的居住權益,坐視弱勢者自行在市場掙扎(美其名「契約自由」或「自由市場」原則),是今時弱勢居住權益不彰的重要成因。
許多弱勢因經濟因素而(不得不)選擇租屋,在房價不受控高漲的今日更是如此。然而租屋市場的無政府狀態,惡劣的租屋環境已成為多數居住困境萌生的大背景。是以本文將從弱勢租屋居住的幾個面向切入,為各位讀者剖析弱勢居住的現在及未來。
先來讓我們看看一則真實故事:
無奈的選擇:章奶奶(化名)的找屋人生[1]
章奶奶來自上海,30年前再婚,嫁至台灣,和丈夫居住在桃園一處違建民宅。前些年丈夫過世,拿著丈夫留下的半俸及中低收入老人生活津貼,倒也能維持獨居生活。直到違建住宅被拆,顧及就醫需求,決定搬至台北居住,租了一處雅房,月租金3000元,費用少,負擔輕。豈料居住尚未安定,又遭房東要求搬遷,必須再次找屋。租屋四處碰壁下,章奶奶求助崔媽媽基金會,恰有一萬里房屋出租,同樣是3000元的低租金,但前提是此屋不再整修,未提供家具設備,一切房客自行負責,亦無法申請租金補貼。
章奶奶一聽見如此便宜的租金,即決定承租,幾天後便入住這一處十幾年無人居住,家徒四壁,充斥垃圾、壁癌、霉味的公寓頂樓住房。初次到訪的我們著實吃驚,無法接受這樣的屋況還能住人嗎?章奶奶眼眶泛紅哽咽地說:「看到這樣的房子,實在很心酸。」卻又強顏歡笑:「沒有地方可以這麼便宜,租金3千元就很開心了,不要去想,要想開心的事。」
1:弱勢居住示意圖(1),非當事人住宅/崔媽媽基金會提供
  接觸過弱勢居住服務的朋友,就會知道章奶奶的故事並不少見,多數前來尋求租屋協助的弱勢者,都有相似的「背景」和「遭遇」:除了經濟窘困(高度仰賴政府的補助),他們通常還具有老弱病殘多重弱勢狀態,即便有補貼可負擔較高租金,房東還是會顧慮他們其它的狀態,比如長者如果往生了,房子就會變成凶宅(因此獨居老人只能租到沒有增值空間的爛房子);如果是肢障者,就會需要低樓層及裝設無障礙設備,但房東很難接受房間被改裝;如果是單親扶養小孩的婦女,則會擔心她們會不會無法穩定繳租等等。
      總結而言,弱勢居住呈現「三不一沒有」的困境:「租不起」、「租不到」、「租不穩定」,以及「沒有足夠的居住安全網」,後面將簡單說明這四類困境。

一不:「租不起」
跟不動產買賣的獲利空間相較,租屋利潤低、回收期又長。致使租屋物件兩極化:一類是稍具品質及專業管理的物件,往往定價昂貴藉以保證高收益,它們的目標客層是中產家庭與商務人士;另一類是價格較便宜,但品質和管理不佳,這類物件常見於非合法(如頂樓加蓋)或中古房屋,它們的目標客層為學生、上班族。
還有一類,屬於屋況極其糟糕,房東無心也無力經營的物件,它們本不應做為住宅出租,然而低廉的租金,讓不少弱勢趨之若鶩。這類住宅一般是地下化經營,為了避稅,時常不容許房客申領租金補貼(避免租稅曝光),使弱勢者時常陷入「租不起可以領租金補貼的房屋」和「租得起卻無法領租金補貼」的兩難,不是瞞著房東申請租金補貼(一旦被發現就是漲租或終止租約),或是乾脆放棄領取。
和「租不起」相關的問題是「住不進」。便宜的房屋也意味基本設施簡陋,可能連電梯、消防安全設備都欠缺,遑論是無障礙設施。這類租屋物件對於高齡者和下肢障礙者而言,就算租得起也住不進去。
2:弱勢居住示意圖(2),非當事人住宅/崔媽媽基金會提供

二不:「租不到」
即便不考慮屋況品質,弱勢也不見得就「租得到」!這是因為(1)房屋空置成本偏低(持有稅賦低)及修繕成本高,倘若房東未有急迫需求,往往寧可閒置,也不願輕易出租,這類屋源反而供不應求,亦致使房東有挑揀房客的權力;(2)我國租屋市場以小房東為主體,個人房東或其代理人通常因不具專業經營能力,多在「面試」階段排除外觀易被辨識、形成烙印的部分經社弱勢。
因此,經濟或社會弱勢者只能不斷尋覓願意接受他們的房東,或是被迫選擇品質更爛的房屋。

三不:「租不穩定」
房屋買賣銀貨兩訖,房屋租賃卻需要契約雙方共同長期經營,任一方出問題都會影響這段關係的穩定性。不幸的是,相較一般租客,弱勢房客在租屋過程注定要面對更多的考驗。比如(1)屋況愈差,租屋期間愈易反覆遇到修繕問題,假使房東無心或無力自行處理,就可能不斷引發爭端;(2)對於房東而言,這段關係也像是顆不定時炸彈,不僅擔心房客不繳租金,更害怕弱勢房客繳不出租金時不願搬走,反而沾染更多糾紛。
即使是一般民眾,也都需要高EQ來維持穩定的租賃關係,對於弱勢者的承租方和出租方而言更是如此。無奈的是,在缺乏基本的居住權/租賃權利義務的保障下,弱勢者的承租方和出租方往往無力維繫理想的租賃關係,必有一方甚或雙方要經受折磨。
3:弱勢居住示意圖(3),非當事人住宅/崔媽媽基金會提供

一沒有:「沒有足夠的居住安全網」
弱勢房客在租屋市場所面臨的種種困境,除市場本身的問題(權利義務規範不明、糾紛處理機制不足),更重要的是政府沒有建立足夠的居住安全網。圖4以單親/受暴婦女居住選擇為例,可以清楚看到由於政府的社會住宅和租金補貼政策嚴重薄弱,致使單親/受暴婦女被迫自行到市場上租屋。
世界先進國家多以社會住宅為居住安全網的基礎,租金補貼為輔,完善的租屋市場是最後一道防線。以鄰國日、韓為例,均至少有占總體住宅存量5%的社會住宅,專供較低所得和社會弱勢者承租,由政府承擔照顧弱勢居住的責任;針對整體出租市場,立法規範住宅租賃的權利義務,使租賃行為有所依循,再以各類租金補貼及扶助政策支援不同弱勢者的租屋權[2]
我國的弱勢居住政策則是反世界潮流而行。截至2017年初,社會住宅存量不及萬戶,占總體住宅存量0.1%。但據內政部估計,光是六類弱勢[3]對社會住宅的需求量(=無自有住宅且有租屋困難者)就高達32多萬戶!居住困難者甚眾,政府卻不從社會住宅和改善租屋市場體質入手,僅試圖發錢(租金補貼)了事,形同將弱勢權益丟給不成熟、充斥亂象的租屋市場去保障,此種作法無異於緣木求魚。

4:單親/受暴婦女居住的路徑選擇
本圖修改自彭楊凱(2013),「從當前政策談弱勢婦女居住課題及因應對策建議」簡報

小結
    經過社會住宅推動聯盟、崔媽媽基金會等民間團體多年倡議,政府逐漸正視社會住宅的必要性,亦順利完成〈住宅法〉全面翻修。以此為契機,我們除敦促政府加快興辦社會住宅的步伐,也要求政府健全租屋市場,以及依據民眾合理負擔能力制定補貼制度、擬定多元居住支援方案,打造完善的居住安全網。
    近期民間團體會持續關注政府改革租屋市場的實際作為,尤以租賃雙方的權利義務、改善糾紛處理機制為重點,使租屋市場不再是黑市,最終減少「租不起」、「租不到」、「租不穩定」,以及「沒有足夠的居住安全網」四大現象,讓各類弱勢都得到基本的居住保障、「居住人權」不再流於政治口號!

原文網址 http://www.laf.org.tw/index.php?action=LAFBaoBao-detail&tag=232&id=32

[1] 更多弱勢居住個案故事請見崔媽媽基金會官網(舊版)
[2] 例如日本政府制訂「特定優良賃貸住宅の供給の促進に関する法律」,補貼民間住宅改良其房屋,並以較低租金供特定弱勢承租。 
[3] 六類弱勢係指:低收入戶、中低收入身心障礙家庭、中低收入老人家庭、單親家庭、育有未成年子女3人以上家庭、離開安置機構(家庭)青少年。