2015年10月19日 星期一

【巢運週年系列專題(8)】巢運一週年 訴求總回顧 / 社會住宅推動聯盟

巢運一週年 訴求總回顧

社會住宅推動聯盟
林育如、徐志維

巢運週年,我們在此簡短回顧五大訴求一年來各自的進展。嘗試指出居住政策推動的癥結和阻礙,作為接下來居住政策改革的借鑑。



2014巢運五訴求 政策進展‧巢運短評
巢運訴求一:居住人權入憲、終結強拆迫遷
巢運訴求二:改革房產稅制,杜絕投機炒作
巢運訴求三:廣建社宅達5%,成立住宅法人
巢運訴求四:修訂公地法令、停建合宜住宅
巢運訴求五:發展租屋市場、制訂租賃專法

巢運訴求一:居住人權入憲、終結強拆迫遷

※政策進展:
政府在「居住人權」議題上,仍停留在2009年馬英九總統簽訂兩公約,及將其國內法化後,僅宣示性保障基本人權,並未落實在相關法令制度上。近年因不動產價格利益劇增,無論是否有真實開發需求,現況是,許多大型開發計畫的進行,除主要計劃基地範圍,多伴隨周邊土地開發,而人民的土地、家園也在這樣的開發案中,被強勢徵收與迫遷。
在徵收過程所引發的各種爭議,政府未檢視計劃的合理性或是徵收的公益性不足等問題,而是看重開發帶來的經濟效益,優於人民的居住人權;對於人民失去賴以生存的土地與家園,未有積極合理的保障。於是人民抗爭不斷,包括桃園航空城自救會、反台南鐵路東移自救會、三峽龍埔麥仔園自救會等,持續地反對徵收,抗爭到底。

而相對於大型開發計畫的徵收迫遷,另一群在都市發展背景下產生的「非正規聚落」,如台北市華光、紹興等社區,同樣缺乏居住人權的保障。不僅被國家政府(地主)控告為違占戶」,要求拆屋還地,且無視這些非正規聚落居民,多為無法在城市負擔居住的弱勢家戶,而被要求償還高額的「不當得利」。
於是華光社區在法務部的最後通牒下,被拆除了,台北市政府協助最後無力搬遷的弱勢住戶暫時解決居住問題,其他居民呢,政府將其打散了也就認為問題消失了;紹興社區尚未拆遷,得到台灣大學校方與台北市政府的協助,正在進行都更前的中繼居住與長期安置住宅規劃,欲推動試辦社會住宅實驗計畫,然而財政部國有財產署尚未同意此案,一切計畫停滯不前。
除了從個案突顯政府保障居住人權不足外,目前政府在相關涉及不當迫遷法令的修法上也未有進展。《都市更新條例》修法,行政院雖列為優先法案之一,但因立法委員所提修法版本眾多,且條文多具爭議性,此刻仍躺在立法院中,等待朝野協商。但因是本屆的最後一個會期,也是預算與選舉會期,故不被看好能在最後完成修法,極有可能因屆期不連續,修法工作一切重來。
同樣的,《住宅法》修法也面臨相同困境。由尤美女等委員提案,認為對於居住人權的保障,及因重大計劃或開發行為之拆遷驅離行為,皆應加入符合《經濟社會與文化權利國際公約》,及其一般性意見所規範之意旨。在上一個會期,《住宅法》修法已進行過一次審查,但由於內政部並不想大幅修法,已可預期在接下來的逐條審查時,應會被擱置不予修正。
※巢運評語:
政府對於居住人權的保障依舊原地踏步,永遠是出一張嘴的宣示。近期,政府各機關已撰寫兩公約第二次國家人權報告,並由總統府人權諮詢委員會召集進行相關審查會議,從紙上文書來看,政府很能自我鼓勵,認為自己已經做得很好,缺乏檢討性內容,畫地自限下,如何有機會進步呢?!


巢運訴求二:改革房產稅制,杜絕投機炒作

※政策進展:
面對投機炒作橫行所帶來的高房價與民怨,去年巢運團體要求政府全面啟動不動產稅制改革。行政院選擇自不動產資本利得著手,提出「房地合一稅制改革稅法修正草案」(法案正式名稱為「『所得稅法』及『特種貨物及勞務稅條例』部分修正條文」),除因已有實價登錄與奢侈稅作為利得稅改的基礎,更是因為資本利得稅改的阻力與影響幅度,較持有稅改要小的緣故。
理想的「房地合一稅制改革」應具備實價課稅、稅率分級(按持有的時間、用途與數量)、簡政便民(房地合併課稅)等基本原則,以達到合理課徵不動產買賣利得並抑制投機炒作之目的。
然而,九合一選舉後,財政部在建商「陳情」影響下拋棄改革初衷,於129日在院會提出向建商財團投降的草案版本。儘管後續在行政院的主導下有所矯正,卻因此遲至522日才將草案送入立法院,以致立法院必須用政黨協商的方式強渡關山,終於65日三讀通過稅改法案。
相較於交易稅,持有稅制的不合理程度與範圍更為嚴重(特別是在稅基方面),造成囤地囤房成本過於低廉的現象。巢運認為,繼房地交易所得稅改(房地合一稅)後,今年正逢地方政府31度重新規定地價的時機,中央與地方應趁機從持有稅的「稅基合理評估」展開整體的稅制改革。
在建商等財團的刻意誤導下,我們觀察到目前多數縣市政府面對公告地價為首的房地持有稅制改革議題時,仍有偏向保守、裹足不前的情形。反倒是民間(中國土地改革協會)、立法委員(陳節如委員)8月、9月積極舉辦公告地價座談會與公聽會,以及少數地方政府(例如北市與新北市的財稅、地政等局處代表)亦表達改革意願,持有稅制改革能否形成全國地方政府的改革共識,尚待後續的觀察。
※巢運評語:
房地產稅制的改革長年牛步化,今年是進展較為顯著的一年。最大
收穫即「『所得稅法』及『特種貨物及勞務稅條例』部分修正條文」的修法通過,象徵不動產的交易利得朝實價課稅等合理方向邁出一大步。
不過「房地合一稅制改革」的修法幾歷波折,反映執政者自身缺乏明確的房產稅制的改革藍圖和原則,以致於一度罔顧稅改原則、背離社會期待。事實上我們認為修法通過的最終版本仍有不合理之處,特別是「日出條款」與「400萬的免稅額」等減免但書,造成房地合一稅無法與奢侈稅接軌,反讓新法有「促炒條例」之虞。
房地合一稅改後,政府卻呈現故步自封的傾向。建商與投機客將去年開始的交易量縮趨勢,悉數歸咎於房地合一稅改等政策;中央政府亦配合演出,一方面宣稱任內不會再推動重大稅改;另一方面央行與金管會更相繼在8/138/20放寬貸款成數和壽險業投資房地產,均是嚴重種種背離房產稅制改革的舉措,可能為後續的持有稅制改革帶來不利條件。

巢運訴求三:廣建社宅達5%,成立住宅法人

※政策進展:
九合一選舉期間,巢運等團體結合地方大選與高房價議題,成功遊說各地方政府首長的當選人允諾興辦社會住宅,開出一定住宅數量的政策支票(1)
12014年九合一選舉共12位首長當選人8年任期承諾了88,500戶的社會住宅政治支票。
臺北市
柯文哲 (850,000)
新北市
朱立倫 (47,000)
桃園市
鄭文燦 (820,000)
臺中市
林佳龍 (810,000)
臺南市
賴清德
高雄市
陳菊
基隆市
林右昌
新竹市
林智堅 (41,500)
彰化縣
魏明谷
苗栗縣
徐耀昌
花蓮縣
傅崐萁
臺東縣
黃健庭
                                       資料來源:社會住宅推動聯盟整理
2015年,台北市為首的新任地方首長相繼啟動社會住宅規劃與建設,其規模超越以往,也引發社會輿論的廣泛關注與討論,在下半年的總統競選期間,部分總統參選人亦將社會住宅納入政見之內。經過9個月以來的觀察與實際互動,我們注意到地方政府推動社會住宅的過程中,相繼浮現各式問題,以致遲遲無法透過社會住宅來處理弱勢的居住困難。
下頁表2整理「當前社會住宅推動的十大問題」。由於各地方政府推動社會住宅的進展有極大的落差,未來各縣市開始大規模興辦社會住宅,可能相繼發生類似的問題,應當相互警惕、學習。
※巢運評語:
考察當前社會住宅的興辦現況,我們認為中央與地方政府在「對象」、「租金」與「財務」三方面的政策規劃與制定,尚未跳脫「青年與一般戶為主」、「政府零出資」、「財務完全自償」、「財務技術推翻弱勢照顧原則」等錯誤的住宅政策傳統思維,這也是當前社會住宅政策的推動仍不如預期之主因。


2、當前社會住宅推動的十大問題 20159月)  
註:( )內為目前時間點(2015)問題主要發生的縣市,未列入者不代表以後實際興辦階段不會遭遇類似問題

問題概述
主責者
說明
1
嚴重低估弱勢居住需求
中央
根據100年內政部的《社會住宅需求調查報告》,全國經濟或社會弱勢家庭的社會住宅需求戶數為328,164戶。然而中央一方面忽略弱勢的租屋困境,試圖透過租金補貼處理社會住宅的需求,未在推動社會住宅事務上採取積極作為;另一方面租金補貼戶數在2015年最多亦僅5萬戶,遠遠不及推估的需求量。
地方
(北部以外多數縣市為主)
目前較積極推動社會住宅的縣市為北市、新北市、桃園市與台中市。其他縣市以房價不高為由,忽視弱勢的居住需求,消極推動社會住宅。
2
入住對象限制,偏重青壯年、忽略各年齡層弱勢
各地方政府
目前各地方政府提出的社會住宅方案,多數強調照顧對象為「擁有基本收入的青年弱勢家庭」。例如臺北市的公共住宅,即在入住辦法中限定(145歲以下、20歲以上,(2)家庭年收入百分之40分位點(103年度為119萬元)以下的青壯年申請。
3
弱勢入住保障不足
中央
現行住宅法僅規定10%以上比例應出租予具特殊情形或身分者。
地方 (北市、新北市為主)
實際案例多固守10%低標,然而我們估算合理的弱勢保障應達30%
4
租金過高,並非入住對象可負擔
地方
(北市為主)
以台北市的公共住宅為例,近年來市政府都是以市價的7-85折作為租金訂價基準,由於臺北市租金水準本就偏高,加上市價的7-85折係以年收入40%分位點的家戶為基準,對於多數經濟弱勢家戶而言仍是沉重的負擔,並非合理的「可負擔租金(affordable rent)」。
5
意圖推動出售式青年住宅,而非出租式社會住宅
中央
地方
(花蓮縣為主)
中央與部分地方政府正在或試圖將出售式青年住宅與出租式社會住宅混為一談,延續合宜住宅的錯誤政策思維。
6
優先考慮獎勵民間興辦社會住宅,而非政府興辦
中央
地方
(北市以外多數縣市)
台灣當前缺乏獎勵民間興辦社會住宅的條件,各地方政府仍一味追求獎勵民間優先興辦,反而產生政府過度補貼民間興辦者的問題(例如濫用容積獎勵、多數空間用於商業而非社宅使用、租金過高與弱勢比例過低)
7
土地等興辦成本高昂
中央
當前中央僅補助購置經費,而非將閒置的公有土地無償或長期廉租予地方政府興辦社會住宅。
社會住宅未適用租稅減免,仍須繳納營業稅等稅負。
(北市、新北市、桃園市、台中市為主)
有心興辦社會住宅的地方政府,均面對高昂土地購置成本的沉重壓力,應優先盤點地區可利用的閒置公有地。
8
專責組織與人力不足
中央
住宅事務在中央政府的組織定位、層級、預算與人力嚴重低估(中央主管機關僅約20)
地方
(北市、新北市為主)

北市與新北市在上一會期(6)均將成立社會住宅法人的條例草案送入議會,北市為公共住宅政策暨籌設住宅處及公宅管理公司、新北市為行政法人(新北市居住服務中心),不過都未通過各自市議會的一審審查。
9
社會住宅與在地社區與團體的衝突
地方
(北市為主)
社會住宅遭到部分民眾及團體的反對,理由不一:例如聯開宅的一般住戶認為弱勢租戶將影響其房價;北市多數的社會住宅預定基地則受到鄰近社區抗議建蔽率與容積率過高(造成日照和交通隱憂);廣慈博愛院基地則遭遇護樹團體抗議;以及市政府試圖透過廢校來取得社宅基地,亦遭致在地社區的反彈。
10
社會住宅議題與其他議題混淆
各級政府與社會輿論
政府與社會輿論常將社會住宅常與高房價、空屋率、住宅供給過剩等議題扣連,卻忽略社會住宅的本質是居住權(弱勢安居),而非房地產權,不應與房地產相關議題相互混淆。
資料來源:社會住宅推動聯盟整理


3、臺灣當前公共住宅項目與戶數(20159月)
地區
項目
數量

 
台北市
 
 
 
 
 
 
 
公共住宅(4)
570
小計:6641(戶) 佔台北市住宅總量0.71%
(104年第1季台北市住宅存量939,449)
公營住宅(6)
274
出租國宅住宅(20)
3,531
中繼住宅(2)
365
平價住宅(4)
1,448
婦女中途之家(1/)
77
老人住宅/公寓(4)
376
 
新北市
 
 
 
 
 
永和青年住宅
11
小計:404(戶) 佔新北市住宅總量0.03%
(104年第1季新北市住宅存量1,566,772)
新店中正專案出租國宅
56
汐止花東新村臨時安置住宅
126
三峽隆恩埔文化部落
140
五股老人公寓
71
 
高雄市
 
 
 
 
原住民出租住宅
14
小計:267(戶) 佔高雄市住宅總量0.026%
(104年第1季高雄市住宅存量1,039,056 )
勞工租賃住宅
174
單親家園
71
銀髮家園
8
全國
合計:7312(戶) 佔全國住宅總量:0.087%
(104年第1季台灣住宅存量8,408,829)
                                               資料來源:社會住宅推動聯盟整理


巢運訴求四:修訂公地法令、停建合宜住宅

※政策進展:
    機場捷運A7站合宜住宅去年爆發葉世文弊案,浮洲合宜住宅亦在今年4月的開放驗屋期間,爆發施工品質低劣的重大缺失。巢運一再強烈要求政府停建合宜住宅,中央政府卻不因合宜住宅失敗而有所省悟,以「有土斯有財符合國人觀念」為由,將合宜住宅重新改裝,5月間突然提出以房地合一稅的稅收,推動五年到十年內興建兩萬戶「青年生活宅」的計畫。
    政府一再宣稱青年生活宅「只賣地上權」、「只能回售給政府」,又稱將低於市價七折。對此,我們認為政府一貫以技術說明掩蓋核心問題,即「住宅補貼」(實物或金錢補貼)的優先照顧對象是誰?歷來住宅補貼的主要受益者是誰?
    省思上述問題,就可以知道無論是出售式國宅、合宜住宅,還是青年生活宅,都不應成為公共資源的優先補貼項目。不惟經濟與社會弱勢者難以承擔購置住宅的高昂費用,也不符現代年輕人更高行動性與移動性的特質,這也是任何制度設計下的出售式公共住宅,其最終受益者多是經濟能力中等以上者,形成住宅資源「所得逆分配」之不合理現象。
    營建署雖在626日召開「青年生活宅推動方式座談會」,卻不顧出席的民間團體代表與學者強烈反對之意見,執意繼續青年生活宅計畫。
    同一時間,花蓮縣政府自恃民意,8月起推出耗費大量公帑與公地資源興建出售式地上權住宅,又將照顧弱勢居住的責任全數推卸給宗教慈善團體。行政院毛院長趁機相互唱和,近期已開始在雙北、桃園市與台中市等縣市覓地規劃興辦,實際為航空城等開發區的土地投機者尋求解套。
※巢運評語:
    以出租公宅替代出售公宅,既可減輕經濟與社會弱勢者在居住面的平均負擔、為青年人帶來更多的選擇與移動的機會,亦是住宅資源得以永續循環利用的基礎。然而巢運有關公地標售與停建合宜住宅的訴求,在過去一年裡並未得到正面回應,政府反以偷樑換柱的伎倆改推地上權和青年生活宅,住宅補貼的優先順位依舊是不合理、荒謬至極,更別說出售房產仍存在巨大利差,繼續成為政商和投機客新的俎上肉,盤中飧。

巢運訴求五:發展租屋市場、制訂租賃專法

※政策進展:
    巢運後,內政部地政司就輿論提出訂定「租賃專法」之建議,召開「租賃專法諮詢小組籌備會議」(103/11/19),主要探討租賃專法立法之必要性,並藉由日本「借地借家法」,釐清台灣現有相關法令(民法、土地法、住宅法)是否透過修正即已足夠,或仍需要訂定專法。然而,至「租賃專法諮詢小組第一次會議」(103/4/15)的討論,另訂專法與現行法令如何區隔,或是於《住宅法》另訂專章,與會之專家學者各有不同論述意見,內政部表示仍需要持續評估。
    而在討論租賃專法當時,剛好發生「張淑晶惡房東租賃糾紛事件」,突顯房東房客權利義務不明,及租賃契約之約定內容不當等問題。內政部版房屋租賃契約書於91年公告發行後,未再進行修訂;且內政部版本契約書並未普及於民間房屋租賃時使用,房東普遍使用「坊間市售租賃契約書」,其內容對於房東房客雙方之權利義務保障並不充分,且有權益不對等的問題;而在發生糾紛事件時,如何排解糾紛或進一步爭取權益,缺乏有效之調處機制。
    立法委員陳節如針對此事件召開「租屋市場應不應該適用消保法-兼談租屋專法之必要性」公聽會,在無租屋專法且現行法令規範不足下,期待《消費者保護法》是否能進一步規範租賃權利義務關係。於是公聽會後,行政院消費者保護處召開「房屋租賃適用消費者保護法疑義」座談會(104/4/16),認為應將「房屋租賃契約書範本」的行政指導,提升為具有法律規範效力之「應記載及不得記載事項」,用以規範具消費關係之消費者與企業經營者間房屋租賃行為;且將多戶房屋出租的房東視為企業經營者,納入消費者保護法的規範對象。
    而內政部地政司也開始著手進行修訂「房屋租賃契約書範本」,以及訂定「房屋租賃契約應記載及不得記載事項」,經過4次研商會議,修訂工作已於日前完成,並將「房屋租賃契約應記載及不得記載事項」送行政院核定中。
※巢運評語:

    政府對於房屋租賃市場的認識並未進步,停留在推動方案的程度,如租屋服務平台、閒置住宅代租代管方案等,選擇片面式的服務機制提供,非整體房屋租賃政策的思維。但如何從基礎做起是一項極大的挑戰,包括長期租屋市場地下化、資訊不透明、逃漏稅、市場規模零碎、房屋維護修繕成本高、租賃權益保障不清、居住品質提升不易、不動產持有稅制過低等課題。於是政府無從開始進入訂定「房屋租賃專法」的討論,但也應開始就整體房屋租賃市場的定位及其問題、需求,進入政策、專業化及法制面的討論,不應再停留於挖東牆補西牆的做法。

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