社會住宅推動聯盟: 【投書】從居住政策的盲點，論全面改革刻不容緩 104.10.22

從居住政策的盲點，論全面改革刻不容緩

徐志維

社會住宅推動聯盟政策研究員

政府說：

2014年我們國民居住幸福度和紐西蘭、葡萄牙並列OECD第9；
高房價是『雙北或都市內局部地區的問題』，其他縣市沒這個問題；
租金補貼照顧戶數從2.5萬戶，提高為至少5萬戶，幾近全額滿足；
我們建立租屋服務平臺、補貼地方政府興辦社會住宅；
國人『有土斯有財』觀念根深蒂固，我們蓋了合宜住宅和青年生活宅、購屋補貼與貸款以滿足需求…

住宅相關的政府部門頻頻對外宣稱做了很多居住政策，已取得亮眼的成績。然而政府的自我評價，為何似乎跟大眾觀感相去甚遠？本文將分別從台灣的住宅供給結構(供給面)與居住情勢(需求面)，嘗試指出當前居住政策的盲點，以及未來必須面對的居住危機。

一、錯誤解讀的住宅供給結構(供給面)

以下用兩項政策制定常使用的統計數據，簡單說明政府在「購屋」、「租屋」與「弱勢居住」三大住宅供給面的常見誤判。

錯誤解讀的數字(1)：自有住宅率-不合理與浪費的購屋補貼政策

政府向來以高自有住宅率作為施政的重要理據。根據行政院主計總處的調查，我國2014年的自有住宅率高達84%(下圖2)。然而我國的住宅自有率數據存在多項謬誤，華昌宜、章定煊、莊孟翰等多位專家學者，先後指出該數據嚴重「膨風」，掩蓋一戶多屋和戶籍未隨實際居所(尤其是租屋)遷移等現況。

圖1-台灣家庭住宅權數分配(資料來源：行政院主計總處〈家庭收支調查〉)

依據高估的住宅自有率制定住宅政策，衍生出三大問題：第一、將自有住宅(購屋市場)視作居住政策的核心，長期忽視租屋與社會住宅等居住選擇與建設。第二、將高自有率解釋成進步和發展的象徵，滿足於現有住宅市場發展模式，並不試圖強化市場規範、限制不正當的投機炒作，改革不公正的租稅結構。第三、居住政策以購屋補貼(金錢與實物)為主，在購屋市場缺乏價量管制的情形下(例如新加坡)，實質是在補貼建商與房地產大戶，甚至形成經濟弱勢者補貼建商與普通家戶的逆向補貼現象。

錯誤解讀的數字(2)：低收入戶數-過度高估租屋市場承擔弱勢居住的能力

弱勢居住扶助的政策制定相當仰賴弱勢人口與家戶的統計數據。然而我國在這方面的統計調查並不充分，以2014年「低收入和中低收入戶」為例(下圖3)，低收與中低收的「戶數」與「人數」分別僅占全國的3.1%和2.9%，竟是全世界最低，對照基尼係數等所得分配相關數據，官方統計的人口與戶數明顯沒有反映實情^{^[1]}。

除了低估貧窮人口量，我國政策同時忽視居住弱勢不惟貧窮人口，尚包含高齡者、身心障礙者、特殊境遇者…等等，他們皆是制度殘破、歧視情形普遍的租屋市場難以接納、備受排擠，無法得到居住基本保障的弱勢族群。

當前的弱勢居住補貼係以假設「低收入戶規模」和「租屋市場能夠解決弱勢居住需求」為前提，租屋補貼自然難以得到預期效果，政府亦因此低估租屋和社會住宅政策的重要性。

圖2-低收入戶暨中低收入戶數(萬戶) (資料來源：營建署)

二、居住情勢變化(需求面)

前面我們看到政府以國人「有土斯有財」的觀念為由，奉行購屋市場為主的住宅補貼政策，同時將保障弱勢安居的責任推給破碎的租屋市場。事實上，供給面僅是說明靜態的結構缺陷，搭配三大居住情勢變化，更是讓國民的居住困境與苦悶不斷擴大的關鍵。

第一，家庭規模縮減，4人以上(含4人)家戶比例持續減少，占總家戶數比例從07年的44.34%降至14年的37.26%[2]。除顯示臺灣的家庭結構由折衷家庭過渡至核心家庭(親子兩代)為主，同時也不能忽視單親、祖孫家庭等比例逐年增加。

第二，老年人口(65歲以上)的扶養比不斷激增，2014年已突破16%；與此相應的是幼年人口(14歲以下)的急遽下降，意味未來的勞動參與率將急遽下降。

第三，薪資停滯、房價上漲，無論是房價所得比或是房貸負擔率，總體呈現上揚趨勢。縱使排除雙北，中型都會區的(桃市、中市、竹縣市、高市等)房價所得比(俗稱購屋痛苦指數)亦高達7、8倍，相當於先進國家的大都會的水準(e.g.西雅圖2015年為7.6倍)。房價負擔相當，我國城市卻極度缺乏購屋以外的居住選擇(e.g.社會住宅、租屋市場、可負擔住宅)，民眾被迫購屋、甚至不得不參與炒房活動(房價不會跌、購屋外的選擇相當有限)。

伴隨家庭規模縮減、老人人口扶養比急遽增加、薪資停滯與房價狂飆等趨勢變化，國人的實質購屋能力持續下降，購屋支出亦嚴重排擠各項消費支出(都會區的房貸負擔率逾30%，北市民眾更有7成收入支付房貸)，連同少子化、未婚、延後生育等人口問題進一步惡化。

政府不應昧於居住情勢變化，仍假定購屋是國民最佳、唯一的居住選擇。理應致力控制住宅的假性需求、調整住宅供給結構，準確解決人民的居住需求，同時降低購屋市場在三大居住趨勢下日增的各種風險與社會成本。

圖3-全國居住人口變化(資料來源：行政院主計總處、衛福部)

三、結論：失焦的住宅政策，居住政策改革的必要性

綜觀各國經驗，高住宅自有率並非「進步」的指標，獨大的購屋市場反而隱藏更多系統性風險。多數先進國家，特別是歷次金融危機或經濟衰退中，社會經濟表現相對穩定的國家(下圖3中的群組1與群組2)，至少符合其中兩項特質：(1)家庭住宅自有率偏低、(2)社會住宅存量高、(3)租賃市場健全。

台灣的住宅政策卻是三者皆無：高自有住宅率、租賃市場不健全與社會住宅占住宅存量極低(2015年0.087%)。存在嚴重結構缺陷的住宅供應模式，不僅造就政策資源的浪費與無效率，更是多數民眾居住選擇的空間不斷受到壓縮，令國民居住困境長期化的主因。

圖3-2014年各國「住宅自有率」與「社會住宅存量」結構座標圖^{^[3]}

資料來源：社會住宅推動聯盟修改自金秀顯(2011)，社會住宅國際研討會簡報

國人崇尚「有土斯有財」的住宅價值觀，政府亦奉行「購屋市場至上」的政策思維(其實即建商的利潤邏輯)，爭蓋出售式住宅、提供購屋補貼，近期更推出建商版國宅--「合宜住宅」，濫用巨額公共利益吸引建商興辦，不僅繼續創造不公的「樂透式國宅」，更爆發官商勾結、品質低劣等醜聞。

獨厚建商和投機炒作的財稅與金融制度，則是進一步火上添油：一般民眾未從房地產增值得到相應的回饋；過熱的投資需求卻加重居住負擔，居住權益亦受到房地產開發氾濫的威脅。

倘若政府不進行結構性變革，與日俱增的「家庭規模縮減」、「老人人口扶養比」與「高房價所得比」等趨勢，勢必加深當前國人「上求購屋不可及、求助租賃市場與社會住宅又無門」的居住困境，甚至波及其他社會經濟的層面。

因此，巢運在10月5日世界人居日提出〈巢運居住改革五大訴求〉，倡議政府應從「居住人權與福祉、資訊與市場管理、房地產持有税制、租屋供給與法令、行政組織與財源」等五大面向著手，正視當前台灣的居住險境，做出正確且關鍵的改革。

刊載於天下獨立評論104年10月22日
https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/52/article/3435