2015年10月28日 星期三

從居住政策的盲點,論全面改革刻不容緩 / 徐志維 (社會住宅推動聯盟 政策研究員)

從居住政策的盲點,論全面改革刻不容緩


社會住宅推動聯盟 政策研究員 徐志維

轉載於天下獨立評論1022日星期四

政府說:
    2014年我們國民居住幸福度和紐西蘭、葡萄牙並列OECD9
    高房價是『雙北或都市內局部地區的問題』,其他縣市沒這個問題;
    租金補貼照顧戶數從2.5萬戶,提高為至少5萬戶,幾近全額滿足;
    我們建立租屋服務平臺、補貼地方政府興辦社會住宅;
    國人『有土斯有財』觀念根深蒂固,我們蓋了合宜住宅和青年生活宅、購屋補貼與貸款以滿足需求
    住宅相關的政府部門頻頻對外宣稱做了很多居住政策,已取得亮眼的成績。然而政府的自我評價,為何似乎跟大眾觀感相去甚遠?本文將分別從台灣的住宅供給結構(供給面)與居住情勢(需求面),嘗試指出當前居住政策的盲點,以及未來必須面對的居住危機。

錯誤解讀的住宅供給結構(供給面)

    以下用兩項政策制定常使用的統計數據,簡單說明政府在「購屋」、「租屋」與「弱勢居住」三大住宅供給面的常見誤判。
錯誤解讀的數字(1):自有住宅率-不合理與浪費的購屋補貼政策
政府向來以高自有住宅率作為施政的重要理據。根據行政院主計總處的調查,我國2014年的自有住宅率高達84%(下圖2)。然而我國的住宅自有率數據存在多項謬誤,華昌宜、章定煊、莊孟翰等多位專家學者,先後指出該數據嚴重「膨風」,掩蓋一戶多屋和戶籍未隨實際居所(尤其是租屋)遷移等現況。


圖1-台灣家庭住宅權數分配(資料來源:行政院主計總處〈家庭收支調查〉)



    依據高估的住宅自有率制定住宅政策,衍生出三大問題:第一、將自有住宅(購屋市場)視作居住政策的核心,長期忽視租屋與社會住宅等居住選擇與建設。第二、將高自有率解釋成進步和發展的象徵,滿足於現有住宅市場發展模式,並不試圖強化市場規範、限制不正當的投機炒作,改革不公正的租稅結構。第三、居住政策以購屋補貼(金錢與實物)為主,在購屋市場缺乏價量管制的情形下(例如新加坡),實質是在補貼建商與房地產大戶,甚至形成經濟弱勢者補貼建商與普通家戶的逆向補貼現象。

錯誤解讀的數字(2):低收入戶數-過度高估租屋市場承擔弱勢居住的能力  
    弱勢居住扶助的政策制定相當仰賴弱勢人口與家戶的統計數據。然而我國在這方面的統計調查並不充分,以2014年「低收入和中低收入戶」為例(下圖3),低收與中低收的「戶數」與「人數」分別僅占全國的3.1%2.9%,竟是全世界最低,對照基尼係數等所得分配相關數據,官方統計的人口與戶數明顯沒有反映實情[1]
    除了低估貧窮人口量,我國政策同時忽視居住弱勢不惟貧窮人口,尚包含高齡者、身心障礙者、特殊境遇者…等等,他們皆是制度殘破、歧視情形普遍的租屋市場難以接納、備受排擠,無法得到居住基本保障的弱勢族群。
    當前的弱勢居住補貼係以假設「低收入戶規模」和「租屋市場能夠解決弱勢居住需求」為前提,租屋補貼自然難以得到預期效果,政府亦因此低估租屋和社會住宅政策的重要性。

圖2-低收入戶暨中低收入戶數(萬戶) (資料來源:營建署)


居住情勢變化(需求面)

    前面我們看到政府以國人「有土斯有財」的觀念為由,奉行購屋市場為主的住宅補貼政策,同時將保障弱勢安居的責任推給破碎的租屋市場。事實上,供給面僅是說明靜態的結構缺陷,搭配三大居住情勢變化,更是讓國民的居住困境與苦悶不斷擴大的關鍵。
    第一,家庭規模縮減4人以上(4)家戶比例持續減少,占總家戶數比例從07年的44.34%降至14年的37.26%[2]。除顯示臺灣的家庭結構由折衷家庭過渡至核心家庭(親子兩代)為主,同時也不能忽視單親、祖孫家庭等比例逐年增加。
    第二,老年人口(65歲以上)的扶養比不斷激增2014年已突破16%;與此相應的是幼年人口(14歲以下)的急遽下降,意味未來的勞動參與率將急遽下降。
    第三,薪資停滯、房價上漲,無論是房價所得比或是房貸負擔率,總體呈現上揚趨勢。縱使排除雙北,中型都會區的(桃市、中市、竹縣市、高市等)房價所得比(俗稱購屋痛苦指數)亦高達78倍,相當於先進國家的大都會的水準(e.g.西雅圖2015年為7.6)。房價負擔相當,我國城市卻極度缺乏購屋以外的居住選擇(e.g.社會住宅、租屋市場、可負擔住宅),民眾被迫購屋、甚至不得不參與炒房活動(房價不會跌、購屋外的選擇相當有限)
    伴隨家庭規模縮減、老人人口扶養比急遽增加、薪資停滯與房價狂飆等趨勢變化,國人的實質購屋能力持續下降,購屋支出亦嚴重排擠各項消費支出(都會區的房貸負擔率逾30%,北市民眾更有7成收入支付房貸),連同少子化、未婚、延後生育等人口問題進一步惡化。

    政府不應昧於居住情勢變化,仍假定購屋是國民最佳、唯一的居住選擇。理應致力控制住宅的假性需求、調整住宅供給結構,準確解決人民的居住需求,同時降低購屋市場在三大居住趨勢下日增的各種風險與社會成本。

圖3-全國居住人口變化(資料來源:行政院主計總處、衛福部)





三、結論:失焦的住宅政策,居住政策改革的必要性
    綜觀各國經驗,高住宅自有率並非「進步」的指標,獨大的購屋市場反而隱藏更多系統性風險。多數先進國家,特別是歷次金融危機或經濟衰退中,社會經濟表現相對穩定的國家(下圖3中的群組1與群組2),至少符合其中兩項特質:(1)家庭住宅自有率偏低、(2)社會住宅存量高、(3)租賃市場健全。
    台灣的住宅政策卻是三者皆無:高自有住宅率、租賃市場不健全與社會住宅占住宅存量極低(20150.087%)。存在嚴重結構缺陷的住宅供應模式,不僅造就政策資源的浪費與無效率,更是多數民眾居住選擇的空間不斷受到壓縮,令國民居住困境長期化的主因

圖3-2014年 各國「住宅自有率」與「社會住宅存量」結構座標圖[3]
                  


資料來源:社會住宅推動聯盟修改自金秀顯(2011),社會住宅國際研討會簡報

    國人崇尚「有土斯有財」的住宅價值觀,政府亦奉行「購屋市場至上」的政策思維(其實即建商的利潤邏輯),爭蓋出售式住宅、提供購屋補貼,近期更推出建商版國宅--「合宜住宅」,濫用巨額公共利益吸引建商興辦,不僅繼續創造不公的「樂透式國宅」,更爆發官商勾結、品質低劣等醜聞。
    獨厚建商和投機炒作的財稅與金融制度,則是進一步火上添油:一般民眾未從房地產增值得到相應的回饋;過熱的投資需求卻加重居住負擔,居住權益亦受到房地產開發氾濫的威脅。
    倘若政府不進行結構性變革,與日俱增的「家庭規模縮減」、「老人人口扶養比」與「高房價所得比」等趨勢,勢必加深當前國人「上求購屋不可及、求助租賃市場與社會住宅又無門」的居住困境,甚至波及其他社會經濟的層面。
    因此,巢運在105日世界人居日提出〈巢運居住改革五大訴求〉,倡議政府應從「居住人權與福祉、資訊與市場管理、房地產持有税制、租屋供給與法令、行政組織與財源」等五大面向著手,正視當前台灣的居住險境,做出正確且關鍵的改革。




[1] 可參見洪伯勳(2015)的著作《製造低收入戶》(群學出版)
[2] 由於政府統計方法的爭議,亦有學者認為戶數與單人家戶的激增係租稅誘因導致。因此此處僅是點出家庭規模縮減的趨勢。
[3] 圖中「台灣i」係依據華昌宜(2010)推估實際自有住宅率應為7成,「台灣ii」則為官方數據的84