2009年10月27日 星期二

看荷蘭住宅發展-住房問題是私人問題還是社會問題?

作者:王秋元 2009/10/26

台灣的住房問題不僅是私人居住的問題,更牽動社會問題中的核心價值。政府提出整體住宅政策的立意雖好且有其必要性,但整體來說似乎仍無法解決小市民最切身之痛。

此間根本的問題是:我們認為「住房議題」的討論應屬公領域或私領域的範疇?甚或是專屬於少數、弱勢族群的問題?與這樣的討論脩關的並非政策面周全與否等專業問題,而是反映出一個非常根本的「生存」問題—「我們如何看待基本人權中對於『住』的保障性與公正性」?
當住房開始被當作投機與投資的商品,人的基本權利就成為在商品買賣中無足輕重的犧牲品,因為土地與住房商品投機門檻太高,勢必導致貧富差距無以跨越的鴻溝 ; 且將整體住宅政策鎖定在低收入與弱勢族群,也悖離了「以住宅達成社群融合」的初衷。

反觀歐洲福利國家荷蘭的住房發展,有一些價值問題可以作為我們的借鏡--對於人基本生存的價值觀、對於土地的價值觀,以及對於整體價值觀的問題。

荷蘭有一個悠久的傳統,人們堅信「未來不是自然產生的,而是由社會創造和影響」。為防水患,土地的開墾作為社會共同努力的成就,導致了荷蘭對土地、土地利用、土地私有應考量以滿足公眾利益為原則的特殊態度。荷蘭的規劃傳統更是基於「土地所有權應服務於社會義務」這一認識。相應於私人權利被要求作出很大的讓步,公共規劃則被賦予相當的優勢地位。也因此,荷蘭人在規劃方法和規劃手段的發展上起到了先驅作用。

早在1901年,荷蘭議會就通過了「住房法案」(woningwet),規定了「享有住房是所有人的權利,而提供住房是社會的責任」。住房法案不僅在國家的層面上建立了「社會住宅」體系,且奠定了現代城市規劃的基礎。從那之後,所有人口超過一萬人的地方政府被要求必須為城市擴張制定「擴展規劃」(uitbreidingsplannen),並確保任何建設許可基於此規劃。在地方發展規劃中,這一社會責任由土地法規和建設政策提供的一系列干涉手段所補充。例如,市政當局被賦予權力促使房屋所有者维護和修復他們的住房,宣告不適合居住的房屋以及拆毀荒廢的建築。此外,為確保房屋得到恰當維護,另有兩種主要的地方規劃手段以「建築禁令」和「空屋徵用」的形式被採用。

從本質而言,荷蘭住房法案的指導方針雖歷經近一世紀的政治與全球變化,但主要城市如阿姆斯特丹、鹿特丹等在二十世紀二十年代與三十年代的擴張與規劃都是立基於「提供住房是公共責任」這一原則 。最有名的例子是1935年由科尼斯·范·伊斯特倫(Cornelis van Eesteren)領導制定的阿姆斯特丹總體擴展規劃 (Algemeen Uitbreidingsplan - AUP),它對阿姆斯特丹發展的影響一直持續到二十世紀七十年代。在二十世纪五十年代,重建住房市場的概念被提出。在下個十年中,制定規劃主要是為了新城和大規模郊區住宅的發展。到了七十年代,城市更新開始受到重视,其中居民参與和將大量老城區的私人出租住宅轉化為社會(公租)住宅的方法起到了重要作用。在這些長期持續的規劃干預作用下,使得今天的荷蘭城市展現出一些與任何類似國家城市不同的特點。

審視台灣五十年來的各項進步,我們的住宅環境卻始終不堪回顧、令人感慨。當小老百姓必須以50%以上月收入支付房貸卻生活在品質難堪的環境之中,我們不可能期待高的市民快樂指數,更別提有餘力去學習城市美學或是謙恭有禮的社會。因為我們面對的是「生存」層次的問題,因為住房成為商品而連帶將土地炒作為難以撼動的投機行為,導致住房擁有者難有餘力去維持與維修住房品質,相對地影響生活品質與城市風貌。而對於無擁有住房能力者,每日面對的生存問題將不斷的衍生出更多的社會問題。最關鍵與無以跨越的核心問題還在於權力核心的既得利益者,大概少有人會有感社會公義而願意支持住房改革。

所以說住房問題是私人問題還是社會問題?這個迷思若不能理清,政府長期所乎視的將不再是少數私人的問題, 而是修關生存公正與不能免責的社會問題。但是, 一般老百姓不應自困愁城,因為台灣經驗並不是唯一經驗,如果福利國家可以達成,試問我們有意願、有魄力,願意朝住房改革繼續邁進,就算它的影響將挑戰我們認為理所當然的私人利益?也許,這才是我們最需要捫心自問的根本問題。

(本文作者為國際城市論壇執行長 (IFoU)、荷蘭台夫特科技大學建築學院講師、荷蘭註冊城市規劃師 )

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