談不動產持有稅改革之方向
林旺根
德霖技術學院不動產經營系兼任副教授、
中華民國地政士公會全聯會榮譽理事長
中華民國地政士公會全聯會榮譽理事長
轉載於天下獨立評論2015年10月5日
「393公民平台」公布，2013年以來有十一個縣市的財政昏迷指數平均值介於3～4之間，其中有南投、嘉縣、苗栗已達「重度昏迷」(葉克膜區)，陷入破產危機。為此，財政部2014年2月提出「財政健全方案」，方案有三個重點，包含控制政府債務規模、檢討不合理支出，以及稅制改革。其中對於地方政府的開源方面，應在稅課部分「強化不動產價格評定」，具體做法其一是調整房屋標準單價至合理造價之40 %~50%；其二是要求104年調整公告現值占一般交易價格之9成。然而，內政部竟公布全國平均公告現值已佔一般正常交易價格之比例約為88.74%，並宣稱十六個縣市已經達到九成，看起來已快接近方案的目標，但事實是這樣嗎﹖
一.
地價查估的困境
2015年9月18日筆者參加了陳節如委員與巢運一起召開「漲價歸公、照價課稅的愛恨情仇，地價要怎麼調才合理？」公聽會，巢運調查指出，目前的公告現值只有市價的四成到六成，而我國公告地價更嚴重偏低不到市價的一成。
(一)
實價登錄，瞭若指掌，戮破接近市價的謊言
實價登錄資訊自2012年10月16日對外提供查詢至今已2年餘，內政部分別於1周年及2周年時，就該年度買賣案件進行量價分析，並發布新聞稿提供各界參考。以103年買賣揭露案件分析，揭露案件量共計37萬1,758件、總金額4兆1,325億元，平均每月3萬980件、3,443.79億元，較102年揭露件數減少12.41％、總金額減少11.83％。
2014年全國住宅大樓平均建坪單價為25.52萬元，較2013年上漲3.89％。前3高依序為臺北市63.38萬元、新北市33.08萬元、新竹市19.55萬元，除金門縣、連江縣無交易外，最低為屏東縣6.14萬元。與102年相較，除南投縣下跌及無交易之金門縣、連江縣外，其餘各直轄市、縣（市）均呈現上漲情形(圖表1)。
圖表
1直轄市、縣（市）買賣揭露案件總金額
資料來源:內政部
巢運新聞稿揭示，台北市萬華區的直興段二小段241~270地號近期成交案例的價格為每坪2,793,620元，然而公告現值最高僅680,992元，只有市價的24.38%；公告地價更是離譜，最高也不過172,562元，僅是市價的6.18%！虛假的公告地價與現值，造成房地產的課稅基礎（稅基）過低，實質稅率甚至不及國際水平的1成。
(二)
幾件國王的新衣，創造九成奇蹟？
據立法委員陳節如分析並質疑，各縣市為了達標，不惜利用漏洞，製造巧門。根據地價查估實際的作法，創設虛擬的「擬評現值」即「一般正常交易價格」
1. 同一區段內，假設有素地、透天厝或大樓，為降低「擬評現值」，刻意選擇透天厝來做為查估對象，得到最低地價。
2. 提高裝潢和設備的扣減項目，將土地的「擬評現值」壓低。
3. 查估時僅計算法定容積，不考慮獎勵容積。
以上述作法，求得區段內的「代表性宗地地價」作為該區段的區段地價，可想而知，該區段地價當然普遍偏低。但為達到接近「一般正常交易價格」的平均地價，多數縣市免稅地的公告現值均比應稅地的公告現值更能反映市價，以拉高平均數值，美化帳面。
(三)
地價的使命太多，壓垮專業
以上現象普遍存在於各地方政府，其實，並非從事地價查估的地政人員專業度不夠，根本原因在於現有的地價，背負太多的政策使命，因此歷年來的地價查估，如有大幅調整，動輒得咎，引起諸多批評或抗議，導致目前的地價完全被扭曲。根據調查，目前須引用地政機關查定的公告現值、公告地價或申報地價的法規高達數十種，大致彙整分為一、課稅的依據或參考；二、補償的基礎；三、照價收買；四、地租(公告地價)；五、讓售或作價(公告現值)；六、其他，例如：社會福利制度補助、津貼認定……等
(四)
地評會成員，未盡客觀、獨立，也是原因
由於現行法律規定，標準地價評議委員會之組織規程，由中央地政機關定之。評議委員會委員，應有地方民意機關之代表及其他公正人士參加(土155、均4)；且依2014年1月15日修正前的組織規則規定，尚且將不動產經紀業公會、建築開發商業同業公會、農會等代表認定屬「公正人士」成為當然委員。是以，地政機關必須需面對民意代表及壓力團體，專業、客觀的地價評議，乃自動繳械。上述利益團體之代表參與評議，地價評議豈能客觀、獨立﹖
固然，2014年1月15日修正將上述壓力團體代表改為「法律、工程、都市計畫專家學者各一人」，但母法(土地法及平均地權條例)尚未修正，不得不依法仍有議員代表一席。因此，主管機關應速修法讓地價評議會應專業化、獨立化。
二. 日本的地價公示制度，可以借鏡
其實，內政部地政司並非不知，目前地價評議的癥結，主要在於現行區段地價，絕大多數以區段內的代表性宗地的地價為準，未能考量宗地的個別因素。故於2003年曾參考日本地價公示法的作法，訂頒地價基準地選定及查估要點，可惜，該要點僅屬試辦性質，又欠缺法律依據，導致十年間虛耗許多人力、物力，但對於地價查估之改革，毫無助益，殊為可惜。
他山之石，可以攻錯。上述地價基準地選定及查估要點，僅參考一半，至於地價公示得法律制度與法律效果，完全未於著墨，故本文特予簡介，希望主管機關再予斟酌。
日本的地價公示制度，係由國土交通省的土地鑑定委員會、毎年1月1日，舊一定時期之個別宗地的影響其價格之各種因素均應評估後以1m2為單位判定其正常價格(圖表2)，然後在行政體系的公報予以公示(併於網路公開相關資訊)。
(一)
個別宗地評估地價
關於個別宗地的判定，係經土地鑑定委員會選定標準的地點，然後遴選不動産鑑定士2位以上予以鑑定評價，之後，由土地鑑定委員會根據該評價結果予以審査、調整(係根據標準地之地價，調整毗連的宗地地價)等程序，再予公告(圖表2)。根據國土交通省的資料顯示，截至平成25年(2013年)，委託鑑定評價員(不動産鑑定士) 2722人，全國建立的調査地點已達26000個。
圖表
2地價公示實例
(二)
地價公示的效力與功能
在公示區域内之土地，下列行為，必須以公示地價作為基準或參考﹕
- 作為不動産鑑定士的評價基準﹕經過公示區域内的土地，不動産鑑定士進行鑑定評價各該土地正常價格時、必須以公示價格為基準（法第８條）。
- 作為一般土地交易價格之指標﹕公示價格係以完整的建築基地(素地)作為評價對象、該區域內一般土地交易時，可參考毗鄰、附近一、二個類似標準地的公示地價，以其位置、面積、環境等加以參考比較（法第11條）。
- 作為相續税(遺產及贈與稅)、固定資産税(土地)之評價參考標準﹕日本土地基本法第16條規定，國家必須以正常的公示價格，為課税適正化作出貢獻、因此，國稅廳轄下的地區國税局或地方市町村均應參考每年土地公示價格基準的一定比率作為其評價比率。
- 土地價格的審査基準﹕日本為防杜投機炒作，依國土利用計畫法規定，都道府縣知事(首長)，必須依照全國計畫，制定都道府縣計畫，在一定範圍內的土地交易，無論面積大小，均須申報許可，否則，該交易契約行為無效。都道府縣知事受理許可之申請應於6週内為許可或不許可之處分。都道府縣應依公告之公示價格基準來算定公示區域内應受管制土地的基準價格。根據此一基準價格，作為申請許可之土地所有權的價額、或不予許可的情形下，依此價格協議取得該土地的所有權之代價。
5. 作為公共用地取得價格的算定基準﹕依土地收用(徵收)法或其他法律徵收土地之事業者(需地機關)、該土地之協議取得價格（含用益物權價格），應以公示價格為基規準（法第９條）。如未達成協議價購需辦理徵收者，收用委員會算定補償金額，及認定事業告示時至裁決時應考量物價變動的修正率，均應參考公示價格基準（法第10條）。又如，地方公共團體、土地開發公社等、依公有地擴大的推進相關法律（昭和47年法律第66號）規定，有償取得土地所有者等，向都道府縣知事請求或通知買取土地時，亦須以公示價格為基準（公有地擴大推進法第７條）。
(三)
稅基，由稅務機關決定
如前所述，日本土地基本法第16條規定，國家必須以正常的公示價格，為課税適正化作出貢獻、因此，均應參考每年土地公示價格基準的一定比率作為其評價比率作為相續税(遺產及贈與稅)路線價，以及固定資産税(土地)之評價參考標準。
上述的一定比率之決定，並非地價評定的主管機關(國土交通省或地方的都道府縣)，而是稅務機關參酌當時景氣與地價變動情形自行決定。例如1960年代日本経済成長、地價高漲，公示地價之評價額，往往與時價有嚴重之偏離，當時土地(宅地)的固定資産税金常較前一年度比較有6～7倍成長。因此，1964年（昭和39年）地方税法改正建立「負担調整措置」，限制宅地課税標準以前年20%為限。
可知，公示地價與課稅地價之種類(圖表4)，兩者固然有緊密之關聯(圖表3)，但因主管機關不同，考量因素亦有差異，應予辨明。
圖表
3公示地價與課稅地價之關係圖
圖表
4公示地價與課稅地價之比較表
類別
|
目的
|
評價機關
|
評價時點
|
評價水準
|
地價公示價格
個別基地之價格水準
|
1.土地交易之指標
2.不動產鑒定適之評價基準
3.公共用地取得價格之算定基準
|
國土交通省
|
1月1日
每年公示
|
100%正常價格
|
基準地標準價格
判定正常價格
|
土地交易之指標
不動產鑑定士之評價基準
|
都道府縣知事
|
7月1日
每年公示
|
100%
|
相續稅路線價
|
相續(遺產)稅或贈與稅之評價基準
|
國稅局長
|
1月1日
每年評定
|
80%
|
固定資產稅評價額
|
固定資產稅、不動產取得稅及登錄免許稅等之評價基準
|
市町村長
|
1月1日
每三年評定一次
|
70%
|
三.
結語與建議，三價合一歸地政；稅基、稅率歸稅法
筆者認為，穿著衣服改衣服，既累人又不一定改得合身。要解決目前的困境，只有地政與財政兩機關共同面對，通盤檢討修法，讓估價，由地政機關或專業估價者評估，因為，從憲法19條人民有依法律納稅之義務的租稅法律主義觀點言之，國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時，應就租稅主體、租稅客體、稅基、稅率等租稅構成要件，以法律明定之(釋字597、607、620)，所以，稅基、稅率之訂定當然應歸屬租稅法。因此，建議財稅與地政機關，應速從下列兩方向檢討修法：
一. 不動產估價應由地政機關或專業估價者評估，
1. 將公告土地現值、公告地價、申報地價三價合一。
2. 地價基準地選定及查估法制化，並賦與其效力。
3. 修法刪除民意代表擔任評議委員，避免不當干預
二. 至於課稅部分的稅基、稅率之制定，應回歸稅法規定。甚至減免要件，亦應配套檢討。因此有必要研修土地稅法、房屋稅條例，將價格評定回歸地政，並以立法以一定比率作為稅基(避免評議會黑箱喊價)。