從居住五法看當前住宅問題與社會住宅實踐
彭揚凱 都市改革組織秘書長、社會住宅推動聯盟發言人
江尚書 社會住宅推動聯盟研究員
在大選壓力與政治人物高舉「居住正義」大旗下，討論許久的住宅法與實價登錄三法（地政士法、平均地權條例、不動產經紀業管理條例）在立院休會前通過。對此，朝野政黨、開發商與民間團體互有褒貶，做為參與推動上述法案立法之民間團體成員，本文試著由整體住宅問題因應以及社會住宅實踐兩個層面，提出我們的看法。
當前的住宅問題
近幾年，台灣房地產市場經歷有史以來最快速的飆漲階段。2004年第一季台北市的中位數房價所得比[1]為 5.4倍，五大都會區為 5倍；到了2011年第二季，台北市房價所得比16.3倍，五大都會區9.0倍[2]。這些數字換成白話文，就是台北市中等收入家庭要買一套中等價位的公寓，需要不吃不喝16.3年。
縣市
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中位數房價所得比
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中位數貸款負擔率
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台北市
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16.42
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68.10%
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新竹縣
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10.25
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42.50%
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台北縣
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9.78
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40.54%
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台中縣
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9.59
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39.78%
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台中市
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8.80
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36.50%
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新竹市
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7.82
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32.41%
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台南市
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7.30
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30.28%
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高雄縣
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7.20
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29.86%
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桃園縣
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6.98
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28.93%
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高雄市
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6.62
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27.46%
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這樣的房地產「榮景」，本被政府和財團視為「景氣活絡」的象徵，直到研考會自己的調查顯示高房價位居十大民怨之首，政府才驚覺事態嚴重。何以如此呢？
房價飆漲與貧富差距擴大同時發生
依財政部財稅資料中心統計，2009年貧富差距以10等分法達28倍；如以20等分法，貧富差距倍數更擴大為75倍；對比1998年20等分法為33倍，貧富差距正以驚人速度惡化。再看失業率，1990年初的失業率還維持在1.3%，2000年來到2.8%，2009年8月升到6.1%的歷史高點[4]。再看所得，2010年實質薪資42,141元，幾乎回到1999年的水準[5]；同時，月薪兩萬以下勞工高達103.8萬人，月薪三萬以下者有359.7萬人，約占上班族45%[6]。多數民眾處於所得分配惡化、實質薪資停滯情境下，面對著房價飆漲，無異宣告購屋、換屋夢碎。
空屋率與房價增長趨勢同一方向
又根據10年一次的人口及住宅普查，1990年的空屋率為13.3%，2000年為17.6%，2010年為19.4%；其中，升格前的台中市達26.2%，新北市達22.1%，總計全台156萬戶空屋。此種房價的上漲與空屋率的提升同步趨勢，全然推翻了房屋市場研究文獻中所共認的「房價走向與空屋率相反」之通則，堪稱台灣奇蹟！究其背後，則說明了在台灣購置住宅，尤其是新屋，其中含有甚大投機炒作成份，「假性需求」大過「實質需求」。
扭曲不公的不動產稅制
雖說投機炒作造成房價飆漲，但歸根究底是扭曲不公的不動產稅制。台灣現行不動產持有稅率（土地稅、房屋稅）約略只是市價的千分之二，在台北市一間市價1,500萬的公寓每年繳的稅比一輛2000 CC國產車還少。不動產交易所得稅率更是低的離譜，依據監察院2011年初一份調查報告[7]，指出豪宅「帝寶」的房屋拍賣案淨賺1.7億元，依現行稅法計算，卻僅需繳交158萬元的稅額，換算下來，實質稅率不到1%；如果這1.7億元是薪資所得，那麼所需繳交的稅額為6,941萬元，兩者相距43.8倍。我們可以說，台灣是全球投機炒房的天堂！
高房價民怨下的利害真相
一個需要被釐清但常被忽略的現象是，依據官方的說法，台灣住宅自有率高達88%，全球僅次於新加坡，既然多數人都有房子，那為何高房價會成為民怨之首呢？
台灣所謂住宅自有率88% 的真實情境是，平均100家户中有30戶無自宅，其餘70家户擁有88宅
(此為88%「自有率」之來由)，其中60户各有一宅，7户各有二宅，3户各有三宅或更多。面對房價飆漲，他們各有不同的利害。
就無自宅的30户，可能三分之一為社經極端弱勢，早已放棄擁屋期望，政治上也屬冷漠；但其它三分之二則從有望擁宅變為絕望者，最為憤怒。就自有一宅的60戶，紙面上財富增加但難利用，因為仍然要住在其中，若想換屋改善居住條件，則因漲價後更為不易；此外，他們本想投資於房地產者可能不得不縮手，只能眼看此波漲價利益從手中飛去而集中於富者，而心忿不己。就擁有二宅或更多的10户，顯然因財富增值為受益者。換言之，房價飆漲對90%無自宅或僅有一戶自宅者來說是受害的，而這正是民調上高居民怨之首的原因。
10%還是90％的「居住正義」
面對高房價民怨，這一兩年政府陸續推出優惠貸款加碼、興建合宜住宅、奢侈稅、查「三黃一劉」、乃至於通過住宅法立法與實價登錄三法修法，這樣就解決台灣住宅問題嗎？就落實了居住正義嗎？
歸根究底，房價飆漲是土地稅制不公造成投機炒作所引發，官方若要精準回應民怨，應該從租稅、金融、土地制度等根本層面進行變革。惟此作法，會衝擊既得利益者的權力結構；在不分藍綠政治人物的實質與想像利害中，此權力結構除土地財團、或其立院的代理人、地方派系的利益交換外，還延伸到高自有住宅率背景下的多數房產持有者的選票動向。前者為不願改革之實，後者為宣稱不能改革的藉口。
我們面對的真實情境是，10%高房價直接（土地財團、炒房投機者）與間接受益者，綁架了90%其他人民怨伸張之可能。所謂的「居住正義」法案，實價登錄只願以「區段化」做半套，稅制改革則完全被迴避擱置；而社會住宅，由於可適度補償社會極化的被剝奪感，又較不涉及利益結構重分配，成了逃避高房價問題的政策替代品。但可嘆的是，卻還是贗品！
社會住宅在台灣
在此先釐清社會住宅的定義。社會住宅 (social housing) 是歐洲脈絡的說法，是指政府直接或補助興建、或民間擁有之合於居住標準的房屋，採只租不賣模式，以低於市場租金出租給所得較低的家戶或特殊弱勢對象的住宅。簡言之，這是市場外的居住方案，其服務對象有針對性與優先性，透過公共資源，協助被住宅市場排除的弱勢家庭，滿足遮風避雨的生存基本條件。這類的住宅，在新加坡稱為組屋、香港為公共屋邨、日本為公營住宅、中國為廉租房、美國為公共住宅；各國用語及細部規劃不同，但目標及基本原則相近。
社會住宅之必要性
社會住宅從歐陸出現起已超過百年的歷史，是源於都市化過程中住宅市場供需機能之侷限性，致使中低所得者買不起住宅，引起社會矛盾與政治衝突，經過諸多社會改革倡議後，最後採行以政府扮演起住宅市場外的補救角色，以提供「只租不售」的社會住宅來解決弱勢人民的居住問題。即由外部性的角度來考量社會住宅對於都市環境改善、社會問題舒緩、不同族群整合、政治運作穩定等等，而這也正是十九世紀末社會住宅政策延續迄今的歷史與現實。
又上世紀80年代福利國家危機與新自由主義風潮的確造成歐陸社會住宅政策有所調整，然焦點在於如何降低龐大公共住宅政策對國家財務的負擔，就社會住宅部分則是減少新增並配合部分私有化政策，但畢竟還是維持一定的住宅存量比率。如英國的社會住宅從30%降到20%。
台灣社會住宅僅0.08%
在台灣，較為人熟悉且大量推行的則是「國民住宅」，但我們的國宅，絕大多數用來出售。過去40年來，政府直接或間接興建的國宅達到40萬戶，但用來長期出租的比率不到2%，導致社會住宅存量至今僅六千多戶，僅占總體住宅存量的0.08%。
此一現象突顯了另一個問題，即歷來的住宅政策，從未將弱勢家庭列為優先協助對象，住宅預算資源絕大多數用於中產階級（有能力購屋者）之購屋補貼。也因此，購屋補貼戶數占歷年所有住宅補貼資源的97%；又以營建署國民住宅組民國100年度預算，購屋補貼占77.73%。
表2 台灣與各國社會住宅比例
城市或國家
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公有出租住宅比率
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台灣 (2010)
台北市 (2010)
新北市 (2010)
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0.08%
0.64%
0.02%
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荷蘭 (2005)
阿姆斯特丹 (2005)
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34%
50%
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日本 (2010)
東京 (2010)
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6.1%
8.4%
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英國 (2001-02)
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20%
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美國 (2007)
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6.2%
|
韓國 (2010)
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4.4%
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民間團體的其它嘗試
由於政府在社會住宅的長期缺席，民間第三部門只能在有限的資源下發展出零星的弱勢居住協助方案。例如勵馨基金會，其主要服務對象受暴婦女一旦脫離家暴環境，馬上面臨子女托育、租屋、生活開銷等經濟壓力。該基金會便在各縣市連結愛心房東，提供品質適宜的住宅供服務對象居住，僅收取水電瓦斯等基本費用，協助受暴婦女自立生活。又如，伊甸基金會在萬芳社區提供「友善家園」公寓，將政府的出租國宅以「通用設計」理念來改造，專供身障者申請租住。
然而，在缺乏公共資源支持的情況下，民間團體囿於人力及財力，目前推出的住宅仍偏少數個案性質，難以仿效國外住宅法人來大規模、常態性地興辦。
台灣需要多少社會住宅？
在政府宣示推動社會住宅的口號下，第一個要釐清的是需要社會住宅的家戶有多少？這個問題可以幫助設定社會住宅的興辦目標。
我們認為需要社會住宅的家戶可簡單區分為兩種類型，一為「直接困難」者，包括負擔過重、使用困難 (如身障者居住於無電梯公寓)、租屋歧視 (如房東不願出租給視障者) 等；另一為「間接困難」，包括因高房價無法獨立成家、短期或暫時有居住需求等。依下表3之估算，全台有直接困難家戶數超過30萬戶，這還不包括心智障礙家庭、遊民、災民等，亦不包含當前政府宣示要照顧的大量「青年家庭」。相較於全國目前六千多戶的社會住宅存量，顯見我們還有極大努力空間。
表3 內政部統處100年3月底調查類別「無自有住宅」之人 (戶) 數統計表
低收
入戶
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中低收入老人
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中低收入身障
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育有未成年子女三人以上家庭
|
單親家庭
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合計
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比例
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五都合計
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47,845
|
23,237
|
53,567
|
52,040
|
126,406
|
303,095
|
6.16%
|
臺北市
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13,476
|
4,794
|
2,969
|
5,694
|
17,130
|
44,063
|
4.47%
|
新北市
|
11,393
|
2,572
|
15,775
|
14,197
|
37,158
|
81,095
|
5.75%
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住宅法中的社會住宅
面對既有社會住宅存量遠低於需求之現實，姑不論政治人物推動社會住宅之動機，但最終還是要回到如何推動落實的機制上。剛剛通過的「住宅法」裡有社會住宅專章，按理說其可為台灣社會住宅推動取得之制度面依據，然就其實質內涵，卻並非如此。
弱勢家庭保障僅剩10%
社會住宅的本質，是讓在市場上不易找到房子的弱勢家庭有適宜的安身之所，因此「保障弱勢」是社會住宅的根本原則，各國皆然。但在住宅法條文中，此一原則在行政部門推諉下僅列「至少10%」。
為何10%是個極不合理的數字？根據內政部自己的統計，在台灣約有200萬人、10%的人口屬住宅法所稱的特殊情形或身分者。堂堂「住宅法」中社會住宅弱勢家庭比例竟然等同全國住宅現況平均值，無疑是獨步全球之荒謬創舉。
興辦模式捨本逐末
社會住宅的核心為弱勢照顧，本質上無利可圖，因此在商言商的市場業者不會主動推動，依據先進各國的經驗，多採由政府制度支持鼓勵的第三部門來辦理，如荷蘭為住宅法人、日本為住宅公團、美國及德國則有相關非營利組織或社會企業。
但在我們「住宅法」的條文裡，卻是捨第三部門模式轉而積極擁抱建商。最為離譜的是，政府口口聲聲說不賣公有土地，但為滿足建商獲利渴望，假推動社會住宅之名以「合建分屋」大開出售公有土地給建商的偏門。目前正夯的合宜住宅，賣掉公有土地只取得10%出租住宅（甚至連產權都還歸建商），就是絕佳的明證。
空屋轉做社會住宅淪為藉口
鑑於目前空屋率高達19.6%、共156萬戶，以空屋轉租來取代直接興建社會住宅成了另一種思考可能。但問題是，房屋會空置在那邊不拿出來租，可能的原因除了是屋主認為出租麻煩、怕有糾紛、怕房屋折舊因素外，更關鍵的是基於房價上漲之預期只想轉賣獲利而無意出租。
即使空屋釋出仍是以市場價格出租，若要讓其如同社會住宅讓弱勢或青年家庭租得起，需輔以租金補貼，未必更符合經濟效益；以及，房東仍會篩選房客，某些「不受歡迎」的房客仍然租不到。換言之，在住宅法等無意改變既有土地稅制空屋持有成本低廉與出售利得低稅賦狀況下，此模式實缺乏可行性，恐怕只是淪為不興辦社會住宅的藉口。
財務永續機制缺乏明確規範
又縱使政府真的有心推動社會住宅，也必須面對最為關鍵的財務問題。例如，這次反對黨總統候選人提出社會住宅長期達到住宅存量10%的願景後，立即遭到執政當局的反擊，說這要花「4兆」的經費 (80萬戶x每戶500萬元)，根本是做不到。但真的是這樣嗎？
我們的看法是，社會住宅的財務自償是有可能達成的。其基本前提是，第一，由政府提供公有土地，因為只租不賣不需計算土地成本，而是採廉價土地租金設算；第二，由政府或公共基金擔保，提供營造經費長期低利貸款；第三，由非營利第三部門執行興辦與營運。於此條件下，暫且推估一戶20坪 的社會住宅營造成本約200萬元，假使平均每月租金收5,000元，約33.3年 (400個月) 後可以回收打平。
前述模式細緻的估算需較長篇幅，無法於本文處理，於此只是想表達社會住宅的財務自償永續機制 (或僅需編列很少的公務預算) 具可行性，事實上此種財務模式已有實踐經驗，全世界社會住宅比例最高的荷蘭便是如此。這樣的設算也可回答「興建社會住宅比發放租金補貼便宜」的問題，因前者可逐步累積政府手中的社會住宅存量；租金補貼有如把錢投入大海，花完就沒了。但問題是，住宅法對此規範明顯嚴重不足。
結論：沒有樂觀的理由，但也沒有放棄的條件
綜合前述，此次通過住宅法、實價登錄三法等法案，比起全然缺乏當然有些進步，但若冠上落實居住正義則是言過其實、自欺欺人的。因為，其迴避土地稅制不公此一造成高房價民怨根源，錯估了社會住宅的內涵與實踐模式，台灣社會的住宅景象依舊是少數土地財團綁架多數人的居住正義，是中下階層仍然不被照顧扶助的居住正義，是政治人物自我感覺良好的居住正義。
以及，就後續發展來說，可預期會有幾個所謂示範性、政績展演的社會住宅案例，但就整體社會住宅政策之推動，將是：說是要照顧弱勢，但實則還是延續「以照顧中產階級為主，弱勢家庭為輔」的思維；宣示要興辦社會住宅，但政府卻不想蓋也不想管，又不支持成立專責的第三部門，而是全部奢望建商。
面對此，我們實在沒有樂觀的理由，但也沒有放棄的條件！因為我們還是要住在這片土地。改革尚未成功，同志仍須努力！
本文刊於建築師雜誌445期