公共住宅的下一步：住宅法人的必要性與國外經驗
彭揚凱 OURS都市改革組織秘書長
社會住宅推動聯盟召集人
詹竣傑 OURS都市改革組織研究員
民間團體自2010年倡議至今，社會住宅已經成為中央與地方政府的主要政策，無論是在野黨或執政黨都大力興辦。也就是說，「要不要做」社會住宅已經不是議題，「怎麼」興建與管理才是未來的硬道理。面對台北市市長柯文哲承諾興建「八年五萬戶」的公共住宅，負責有效率興建和管理的組織是需要的。從國外的經驗來看，住宅法人扮演很重要的角色。本文將分析住宅法人的必要性，並介紹全世界最具代表性的公私住宅法人案例，分別為首爾住宅及社區公社(Seoul Housing & Communities Corporation，簡稱SH公社)與荷蘭住宅法人(Housing Association)。
1、住宅法人是甚麼？
公共住宅因其具有補貼性質(無法完全自償)，非一般市場所能提供，需由政府主動積極介入，透過政府直接興辦（公法人）或獎勵補民間（私法人）推動。換言之，認為可以財務自償市場運作邏輯解決公宅興辦與營運，是不符現實的認知。
由於公宅涉及的層面相當廣泛且涉及不同專業，例如政策擬定、找尋土地、編列預算、規劃設計、營運管理等。各國推動社會住宅的過程中，從來就不是全部由政府部門執行，而是透過公法人(政府成立)或私法人(民間第三部門)兩種模式。至於採取政府或民間，則必須回到各國發展的進程與真實制度脈絡現況。在此，我們必須強調的是，國外興辦營運社會住宅的私法人，不是台灣所理解的建商，而是政府補貼民間非營利組織與社會企業推動社會住宅政策，並不是單純且零星的慈善行為，而是制度性的協助與必要的監督控管。
表 1 公法人與私法人比較
既然知道甚麼是住宅法人，接下來的問題就是「為什麼我們需要住宅法人」？台北市長柯文哲承諾推動「八年五萬戶」的公共住宅，在全台北各地如火如荼地推動中。試想，公務機關每天發包興建有效率嗎？一次營運數萬戶的住宅應該怎麼辦？在國外的經驗中，住宅法人毫無疑問的是解答。而政府機關與住宅法人分工，前者負責擬定政策與編列預算，後者則負責執行與規劃管理。進一步來說，我們認為住宅法人的必要性如下：
1.因應政府積極興辦社會住宅之需要
雖然已有政府部門，但社會住宅業務龐雜且專業，政府人力不足且民間無相對應組織。台灣政府的住宅部門，普遍因2000年國宅政策停止而裁撤，導致今興辦社會住宅人力缺乏，中央單位僅為內政部營建署國民住宅組；台北市雖有住宅企劃科、住宅工程科與住宅服務科，但整體人力仍然不足應付龐雜的住宅業務（涵蓋不動產交易、市場資訊、租屋市場、住宅品質、社會住宅等），既有人力更是難以執行當前公共住宅推動與管理。
另一方面，民間也無組織，需由政府主動成立住宅法人。台灣住宅開發業多以出售、短期與高獲利模式為主，連商業租賃住宅都乏人投入，更遑論更不具利潤且負擔公共服務壓力的社會住宅。再者，台灣亦缺乏歐美住宅第三部門的脈絡基礎，絕非短期可速成。有鑑於短期又大量的公共住宅需求，成立公法人勢在必行。
2.兼顧公共性(國家責任)與效率(市場活力)
公宅無法完全自償，身兼諸多公共政策目標(弱勢照顧、族群融合、社會福利、地區再生基地、地區公共服務輸送)等，非自由市場可承擔提供。住宅法人有公共性，自然需要受到民意機關的監督，從國外的經驗來看，住宅法人皆有相關的法源，編列預算時也需要經過議會，必要時也至議會備詢。除此之外，也可以委託公正第三方的外部團體或公宅入住民眾監督。
公宅興建完成後除擔負公共服務精神外，基於永續運營，亦須適度引入市場效率機制以提升品質、降低成本，此非既有政府採購與運作方式所能因應。試想，未來台北市政府將有數萬戶住宅同時營運管理，應以資產管理的角度統一管理與活化，個別委託反而不具經濟效益、品質不一且管理困難。
3.確保服務品質與永續運營
社會住宅需長時間營運，其關並非僅著眼保全、清潔的庶務執行，而是在於「資產營運」。住宅法人是採購方，而非供應方，透過公法人，可跳脫政府資產管理的僵化與無效率，此引入民間資產管理之專業人才，在達成政策在公共目標下確保資產之永續運營。既有政府資產管理、維護與採購模式，缺乏彈性與效率，且不符住宅運營與入住居民真實需求，只會重蹈如北市平宅、出租國宅的問題。
3、那別的國家都怎麼做呢？
如前所述，住宅法人的主要工作是「資產管理與活化」，至於透過公法人或私法人則必須回到該地的政治、經濟與社會背景。有鑑於台灣當前的政治情勢與社會背景，我們認為公法人的設立比較符合當前的迫切需求。不過，在此介紹具代表性的公、私法人案例，分別為首爾SH住宅公社與荷蘭住宅法人的經驗，都可做為台灣短期與長期的借鏡。
1.首爾住宅及社區公社(Seoul Housing & Communities Corporation)
首爾住宅及社區公社(Seoul Housing & Communities Corporation，簡稱SH公社)於1989年成立，目的是為了協助首爾市政府推動都市開發與公共住宅。SH公社由首爾市政府成立，而中央政府另外設有土地與住宅公社(Land and Housing Corporation，簡稱LH)，在全韓國推動住宅業務。相較於LH多為整體開發，SH的開發手段更為多元且彈性，較適合當前台灣的需求，因此本文特別介紹SH公社。
SH公社是由首爾市單獨出資成立，成立時資本額為3000億韓圜。發展至今，資本額成長為5兆韓元，實收資本為4兆4,360億韓圜(現金2兆9,931億韓圜，實務資產1兆7,423億)。目前SH公社員工數近七百人，並有不同分支機構如。包含建設事業、住宅事業、都市再生、住居福祉等，實際負責住宅興辦與營運管理，另外設立統整性單位(都市解決方案機構、戰略及公共關係部)與研究單位(SH都市研究所)，專門負責臨時性與特別交辦的業務。SH公社主要的執行業務、權責分工與財務模型如下：
a. SH公社的主要成果：
SH公社的主要工作是在首爾市境內(受首爾市政府委託或自行辦理)執行都市開發與社會住宅，主要經營成果如下：
- 推動都市開發：SH公社透過整體開發(類似台灣的區段徵收)與都市再發展(類似台灣的都市更新)，提供公共設施並取得社會住宅用地，並獲得其他發展用地出售收入平衡開發財務支出。累積至2014年，共開發17.8平方公里，佔首爾居住面積(301.2平方公里)住宅面積的5%。
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| 圖2 首爾航洞公共住宅事業開發 |
- 提供公共住宅：平均以一年一萬戶的速度供給，約佔首爾市每年總供給量的20%。從1989年至今共興建26萬戶住宅，其中100,000戶為出售住宅160,000戶為租賃住宅(不含LH在首爾興建的戶數)。無論出售或出租，皆以低廉的價格提供，如永久賃貸住宅(市價20%)、國民賃貸住宅(市價40%)、長期傳貰住宅(市價70%)、公共出售住宅(市價85%)等，提供人民多元且可負擔的居住選擇。
- 管理社會住宅：截至2014年底，共管理388園區(160,988戶)，其中47個園區(34,119戶)由SH公社自行管理，委託物業管理公司的則是341個園區(126,879戶)；另外設有11個居住福利中心，提供住戶快速且有效率的住宅服務。
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| 圖4 SH居住福利中心 |
b. SH公社的幾個運作模式：
- 與市政府分工、監督與招募人才：上位整體政策的規劃核准是由市府決定，SH公社則是就此政策方向目標，提擬具體實施方案，並據以執行實施。在運作上，SH公社也須受到各界監督，所有業務的執行都必須經過首爾市長的批准。日常業務運作時，內部有會計與政風系統監督，外部則有監察院、首爾市監察科、行政自治部(考核公家企業經營)以及市議會等，同時必須配合議會質詢與提交相關報告。另外，由於住宅業務牽涉的利益較為龐大，針對收賄、貪汙等採取高道德的零容忍制度。基於業務推動成效，SH公社設立之初，為了吸引兼具執行力與行政經驗的優秀人才加入，開出相較一般公務員更優渥的條件，如高薪資(約30%)與補助子女大學學費，吸引了一批優秀公務員成為核心骨幹。爾後，開始公開招募，透過考試與面試選取人才，其待遇不比一般企業遜色，且職員培育資源豐富，如職務教育、語言教育、專業知識等。
- 多元創新的社會住宅興辦：自2003年開始，由於郊區大多數的素地皆已開發，而且大規模的社區容易產生標籤化的問題，SH透過多元的創新模式提供住宅，如小規模興建、購買/包租民間住宅等。首爾市檢討小型、低度利用的市有土地或公共設施，包含學校及停車用地等，只要可以興建7戶以上的就列入計畫，並透過都市計畫變更調整容積，不僅提供社會住宅，一樓也可提供社區型公共設施。例如位於麻浦區延南洞的社會住宅，原本為低度利用的停車場，興建為30戶單人的社會住宅，1樓為公共停車空間，專門提供給外地至首爾市就讀大學的學生租用，每月租金2,700元台幣，一樓免費租給非營利組織營運咖啡廳。另外，則是透過購買/包租民間住宅轉作社會住宅的模式，例如2012年購買2,520戶，2013年購買2,673戶等。由於韓國最近不動產景氣不如過往，購買的方式較為可行。
2.荷蘭社會住宅法人(Housing Association)
不同於韓國以政府成立的公法人推動社會住宅，荷蘭則是透過民間住宅法人推動之。住宅法人並非台灣脈絡裡所理解的開發商，而是在政府補貼與監督下，執行社會住宅的民間團體。雖然在短期來說，由政府成立的公法人勢在必行，但長期而言，逐步培力與納入民間的能量實屬必要。但我們必須再次強調，透過民間住宅法人興辦，就不代表「政府毫無責任」、「政府不出一毛錢」。
如果用最符合我們的邏輯，住宅法人就是「非營利開發商」。非營利指的是其有社會使命，不以財務獲利為目的；開發商，指的是其運作仍依循不動產市場財務原則，並具有從土地開發、建築興建、到物業管理等一條龍的專業執行能力。而荷蘭的住宅法人，從16世紀至今也面臨了許多的轉變，簡要介紹如下：
- WW1前：早在16世紀，荷蘭便開始有慈善與宗教團體興建住宅提供弱勢居住，時至19世紀下半葉，因工業革命，大量勞工湧入城市，造成居住問題嚴重。以阿姆斯特丹為例，在1870年到1900年之間人口翻倍，多數勞工階層居住問題嚴重。因此，經過多年的倡議，於1901年通過住宅法，並正式補助民間單位推動社會住宅。至1922年，全荷蘭共有1350個住宅法人。
- WW2後-1990：戰後的荷蘭，百廢待興，住宅存量嚴重不足。相較於台灣大部分以民間開發商供給出售住宅，荷蘭政府大規模補貼住宅法人興辦社會住宅，俗稱為磚塊和水泥(brick and mortar)的模式，就是透過土地、融資與興建經費的補助，直接協助住宅法人推動社會住宅。在最高峰的時候(1970年代)，住宅支出曾經佔總預算支出的12%，足見政府推動的決心。透過政府的大量補貼，住宅法人不再是過去的慈善機構，而是有一定獨立性性質的非營利開發商。
- 1990-2015：由於過去的大規模開發，過度密集的社會住宅造成許多經濟與社會問題。但必須澄清的是，荷蘭推動的社會住宅比例極高，往往一個社區裡面超過半數皆為社會住宅，與台灣的脈絡不盡相同。1990年代由於財政負擔日益嚴重，再加上標籤化問題，政府改變過往直接補貼的政策，而是透過都市更新混居的模式，讓住宅法人興建部分出售住宅，藉以挹注社會住宅成本。也就是說，相較於前一個階段的衝量，此時更關注的是「提升品質」並「推動混居」。對住宅法人的協助改採融資(如社會住宅擔保基金、中央住宅基金等)及民營化監督等，並鼓勵其整併擴大，轉型為專業的「非營利開發商」。
- 2015至今：要求住宅法人貼近市場固然可降低政府負擔，但相對的則是要面對「不動產景氣波動」風險及「與民爭利」的批判。導火線來自08年金融風暴，因過度依賴房產出售之財務槓桿，造成數個住宅法人出現財務危機，甚至傳出收受賄賂、虧空等弊端，嚴重打擊了大眾對於住宅法人的信任。此外，還有來自歐盟的壓力。因歐盟政策鼓勵市場自由競爭，明訂國家與市場的界線，據此，認定荷蘭社會住宅入住對象過於寬鬆（超過歐盟認定所得線），要求應予以限縮（或提高租金）。以及，住宅法人接受政府低利融資與土地優先供給協助，卻得以興辦市場出租與出售住宅，被開發商狀告歐盟為不公平競爭，要求荷蘭政府必須緊縮住宅法人權限，回到單純興辦社會住宅的角色。在內憂外患壓力下，荷蘭政府於2015年通過新一版的《住宅法》，要求住宅法人必須回到社會住宅此核心業務，且就其獲利部門予以緊縮，例如興辦商業住宅需經過地方政府同意且證明民間開發商並無意願。阿姆斯特丹自2017年起，進一步規範在任何新開發的地區，必須落實40%社會住宅、40%市場出租、20%市場出售的混居政策，其中非社會住宅部分，將不再享有相關融資擔保協助。
結語：期待台北市盡速成立住宅法人
如果公宅要有效率地興辦，只有政府部門是不夠的，必須成立專責機構，引入民間資產管理的專業與人才，以資產活化與有效利用的角度，協助政府落實公宅政策。短期而言，政府直接成立公法人實屬必須，長期或許可另行培力民間私法人。
雖然台北市與新北市都曾傳出想成立住宅法人，但相關法案刻正在議會審議，尚待行政機關與民意機關持續溝通。反觀承諾興建八年二十萬戶的中央政府，已於2018年08月01日正式成立「國家住宅及都市更新中心」，將都市更新與社會住宅的興辦合併，引入民間專業人才，落實都市開發與社會住宅開發。
我們誠心的建議，如果要有效達成八年五萬戶的目標，成立公法人以資產管理的角度穩定協助政策落實才是長治久安之計；至於民眾普遍擔心的監督控管，住宅法人也同樣需要民意機關的監督，且必要時可引入居民參與機制與外部機制；最後，台灣當前公共住宅處於萌芽的階段，或許從營運管理著手，引入資產管理的專業提升營運品質，中長期後再逐步銜接興辦業務是最務實的作法。
刊登於 眼底城市 108.1.18
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