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2017年10月23日 星期一

【投書】首爾的社會住宅這樣蓋！台灣「住都中心」快參考! 106.10.23

為了推動社會住宅，行政院準備設立行政法人「國家住宅及都市更新中心」（以下簡稱「住都中心」），並通過《國家住宅及都市更新中心設置條例》草案，近日已於立法院開始討論審議。此外，台北市與新北市也打算成立社會住宅專責機構[1]，同樣都在議會審議中。
台灣民眾對「行政法人」[2] 本就陌生，對政府直接介入住宅與都更推動，更是心存疑慮，而出現如「雙頭馬車」、「與民爭利」、「無法管控」等質疑。然而，這樣的機制在國外已經行之有年，特別是社會與文化背景與台灣較類似的日本、韓國、新加坡、香港等地都有先例。參照當下「住都中心」設置的情境與目標設定，我們認為首爾住宅及社區公社（Seoul Housing & Communities Corporation，以下簡稱SH公社）的經驗，格外值得借鑑參考。

韓國社會住宅是怎麼開始的？

韓國社會住宅推動，起於1980年代末。當時韓國處於快速都市化階段，因為市場提供的住宅數量與品質跟不上，導致價格高漲。同時政治上適逢民主化解嚴，以大財團為主的經濟發展模式造成貧富差距擴大，在一波波社會、政治運動下備受挑戰。為了舉辦1988年的奧運，基於建設需求與市容改善，首爾市大量拆遷「板子村」（類似台灣的違建聚落），引發居民抗議甚至傷亡，進而引爆大規模的社會抗爭浪潮。
韓國大規模的「板子村」。圖片來源：金秀顯
為回應社會的不滿，增加可負擔住宅供給、並妥適安置拆遷居民，成為必須處理的政治議程，此即韓國推動社會住宅的來由。又因其誕生於公民社會抗爭，具高度的政治象徵意義，並獲得社會普遍關注，故自1989年起，雖歷經3次政黨輪替、6任總統，都仍持續辦理。
至今，韓國社會住宅興辦已累積超過百萬戶，佔總體住宅存量的5.1%；其中，首爾市有22萬戶，佔住宅總量6.2%，並積極朝向10%的目標推動。

「辦不好就不用回來了！」積極成立公社組織

跟台灣類似，90年代之前韓國住宅供給是以民間開發商為主體，政府並無大規模興辦住宅事業的經驗。那為什麼要選擇住宅公法人這條路呢？
最根本原因在於，社會住宅只租不賣、且收取可負擔的租金，與民間利潤導向的房產開發模式根本邏輯不同。在缺乏像歐洲那樣第三部門住宅機構的條件下，為確保政策能有效推展，遂決定採由政府成立公法人的推動模式。因此，中央政府成立韓國土地與住宅公社（Land and Housing Corporation，簡稱LH公社），負責全國社會住宅興辦推動；又基於首都政經中心的高度需求，首爾市政府也於1989年成立SH公社，專門興辦首爾市的社會住宅。
值得一提的是，SH公社的前身，可追溯至1968年成立的「首爾市綜合建設總部」，主要協助都市公共建設以及出售式住宅的開發。1981年因應木洞新市鎮開發以及準備漢城奧運，轉型為「首爾市木洞事業所」，並於漢城奧運舉辦結束後解散，從政府單位轉型成為SH公社。反觀台灣，過去我們推廣國民住宅時，曾有過專責行政單位，但在1999年整個住宅政策自由化（市場化）後，卻陸續被裁減縮編，導致如今要推動社會住宅時，面臨行政量能嚴重不足的窘境，想來不勝唏噓！
SH公社成立初始，首爾市政府便展現高度決心。除了直接派遣高階公務員主責（據說當時的要求是「辦不好就不用回來了」），也開出優渥條件（補助子女大學學費、比公務員高30%的薪資）鼓勵優秀公務員轉任，確保SH公社啟動運作的核心人力。其後，再透過公開招募民間專業人才，逐步發展成不亞於民間的住宅建設事業組織。到2014年，SH公社共有10個部門、695位員工，資產價值高達5兆韓元（約1,330億台幣）。
從1989年至2014年，SH公社共興建26萬戶住宅，平均每年1萬戶，約佔首爾市每年總供給量的20%，成效頗為卓著。其中有16萬戶為社會住宅（不含LH在首爾興建的6萬戶），10萬戶為出售住宅。
其中，社會住宅又區分為永久租賃住宅、國民租賃住宅、長期傳貰住宅[3]、租轉售住宅……等多種類型，因應不同需求對象，設定不同的居住標準與租金水準。就推展進程來看，於90年代開始興建的是永久租賃住宅與公共租賃住宅，明顯是以中、低收入者為優先。其後隨著存量逐步增加，再逐步發展如國民租賃住宅、長期傳貰住宅等，擴大照顧對象至中收入階層。
那麼實際居住的是哪些人呢？據2014年統計，首爾市民住在社會住宅的居住率，低收入（所得分位10%以下）家戶有27%，約3萬5千戶；中低收入（所得分位10～40%）家戶約11.3%，約16萬戶。
位於江南區Su Seo永久租賃住宅。此類型住宅入住對象為所得低於10分位的低收入家戶，沒有租期限制，租金約為市場3成。作者提供。

SH公社的三大興辦模式

SH公社16萬戶社宅的績效，與其興辦模式密切相關。主要分為「宅地開發事業」、「再開發事業」、以及「其他多元模式」等三大類。
「宅地開發事業」，類似台灣的新市鎮開發，通常是在都市周邊尚未開發地區的農地等使用強度不高的地區，藉由徵收[4]與再開發，取得公共設施、可發展用地（出售）、公共住宅用地（SH興辦），並對原住戶予以安置。累積至2014年，共開發17.8平方公里，佔首爾居住面積（301.2平方公里）住宅面積的5%。需要補充的是，此種開發模式同樣也遭遇諸多反對質疑，韓國也正在檢討修正。
「再開發事業」，則類似台灣所說的「公辦都更」，但規模尺度較大，是在都市內選擇窳陋或低度發展地區，由SH主動進入擔任實施者角色推動再開發。在韓國，明訂再開發（都市更新）事業政府核發的容積獎勵中，必須提供17%容積興建社會住宅，首爾市更提高至20%。截至2014年04月，已透過此方式由SH公社及民間開發商取得55,103戶社會住宅，佔其所有社會住宅存量1/4以上。這在容獎淪為免費放送的台灣幾乎是很難想像的。
要特別補充的是，因為再開發事業地區，原本住著較高比例的經濟與社會弱勢，為避免再開發對其居住造成衝擊，SH公社透過再開發取得的社會住宅，必須優先安置原本住在這裡的弱勢居民，主要是無產權的租戶、違建戶等。換言之，是藉由把都更與社會住宅包裹在一起，將更新導致的外部成本（迫遷等問題）內部化。
奉天（Bongcheon）的再開發租賃住宅，原為靠山而建的違建聚落，由三星集團開發，改建成出售住宅3,360戶（33棟）、賃貸住宅1,843戶（5棟）的新社區。租賃住宅由SH取得並營運管理，優先租予原先入住在違建社區的弱勢居民。作者提供。
「其他多元模式」，主要是近年來的新趨勢。主要是首爾市反省過去郊區大規模興建集合住宅帶來的負面效應，以及宅地開發之用地取得日益困難，轉向社會住宅的「小規模化」、「重回城市」。包括：1.檢討小型、低度利用的市有土地或公共設施，包含學校及停車用地等，只要可以興建7戶以上的就列入計畫。2.除興建外，也以購入或包租民間住宅的方式提供社會住宅，達到有效混居與去除標籤化的效果。這類作法跟經驗，也可供目前政府正打算推動的「包租代管」、「閒置公有房舍活化」等模式參考。

可持續的財務機制，政府不是「零負擔」

想要興辦得以落實，可持續的財務機制絕對是重點。其模式相當複雜，但可概要區分為三個層次：
首先，就總體財務來看，連動前述的開發模式，可分為代辦（受首爾市政府委託，如都市土地開發）與自辦（公共住宅興辦，仍需經過首爾市長同意）。如果是代辦首爾市政府的業務，相關開發內容、營收將受到市政府的嚴格管控，但此部分SH公社屬委辦性質，會收取一定業務費用，財務較為單純。反之，如果是SH公社自行執行的業務，有相對自主性，但財務須盈虧自負。然而因為收益與虧損歸屬界定常衍生爭議，自2006年以後，SH公社基本上轉成以自主事業為主的經營模式。
其次，需自負財務盈虧的社會住宅興辦，財源有三大支柱，分別來自事業收入、民間融資、以及政府挹注。事業收入除了租戶租金、保證金之外，更重要的是來自出售住宅的獲利，亦即透過租、售住宅並舉方式進行財務內部交叉補貼[5]；然而，由於民眾對社會住宅的需求迫切，出售住宅佔開發的比例不斷縮減，從2003年以前的50%到近期減至20%，貢獻已不若從前。民間融資主要是因應開發初期的周轉，除傳統銀行貸款外，亦包括債券和REITs [6]。然而，縱使有這些財務機制，由於社會住宅的福利補貼，財務上還是必須有政府的經費挹注。
政府對SH公社的經費挹注，包括中央補貼（僅限建設經費，不含土地取得）、住宅基金低利融資、以及首爾市政府補貼。依照不同種類的社會住宅，會有相對應的補貼模式。原則上，租金越便宜／入住者收入越低的，獲得政府補貼越多。例如入住者全為低收入戶的永久賃貸住宅，其建設經費85%來自政府補貼。換言之，透過成立如SH這類機構來推動興辦社會住宅，相對傳統官僚機構當然是更具專業與效率，但不意味政府就能「財務零負擔」，此點在台灣格外容易被混淆。
對於台灣政府向來最頭疼的社會住宅營運管理，擁有16萬戶社會住宅的SH公社怎麼做呢？關鍵就是「分流」。
解決最頭痛的營運管理問題，靠的是「分流」SH公社興辦社會住宅之財源分配 （資料來源：SH公社）
SH公社主要是採取三個層次來處理。最上層設立11個「居住福利中心」，統籌協助各處社宅的問題，如設施維修（42%）、管理營運（35%）、改善設施（14%）、入住者衝突（9%）等，簡而言之，是一個房東的角色。同時，居住福利中心不只針對社會住宅的營運，更進一步提供整合性的居住服務與諮詢，例如租賃住宅管理、租金補貼、住宅改良、居住支援、都市再生等，形同地區性的租賃與住宅服務中心。
第二層次，則是將各個社宅社區委託民間負責日常維護管理。截至2014年，SH公社共有388個園區，160,998戶，其中有341個園區（126,879戶，約79%）委由民間物業管理公司營運。至於其餘47個園區（34,119戶，約21%）多是永久租賃住宅，因住戶組成與服務特性，目前仍由SH自行管理。
第三層次，則是透過「承租人管理委員會」培力住戶自主管理。SH公社有擬訂每棟的標準租約，待管委會正式成立後，公約可以由入住者討論，每棟也可選出一位居住者加入管委會。管委會可以監督管理單位的運作，甚至協議管理費、出租規約、公共空間修繕計畫等；但有關租金則並不允許討論與建議。運作上，目前約60%的社區成立委員會，普遍獲得不錯的效果。
奉天 （Bongcheon） 再開發租賃住宅租戶委員會。2012年筆者曾組團前去拜訪，當天接待講解導覽的並非SH公社，而是住宅租戶委員會的代表，足見其組織之成效。作者提供。

身為「政策執行者」，SH公社由誰監督？

另外，針對許多人疑慮的監督問題，又是如何處理呢？SH公社是由首爾市政府獨資成立，主要是使命是協助首爾市政府執行都市開發與住宅供給政策，就監督層面，有幾大機制：
在分工定位上，SH公社被定位為「政策執行者」。因此，首爾市政府先決定上位政策的規劃，SH公社必須遵循此政策方向與目標，提擬具體實施方案並經核准後，方能推動執行。換言之，掌握政策方向與所有方案的拍板權在政府。
在運作考核上，SH公社內部有會計與政風系統監督，外部則有監察院、首爾市監察科、行政自治部（考核公家企業經營）以及市議會等，同時必須配合議會質詢與提交相關報告。就這些年的操作經驗來看，首爾市與SH公社雙方在修正檢討的，倒不是監督考核不夠，而是如何避免過度頻繁、重複的檢核，對業務推動造成影響。
說穿了，如何兼顧監督考核與執行效能，應該是此類公法人組織共同面對的課題，對台灣恐怕更是如此。如何設立合理的監督、屏除不當政治力的介入，將是「住都中心」另一嚴峻挑戰。

SH公社對台灣的啟發

就當下行政院要成立「住都中心」一事，由前述SH公社的經驗來看，我們認為應正面看待、樂觀其成！誠然，「橘越淮為枳」，任何制度都有其對應的社會脈絡，本就不應複製，但以下幾點要呼籲行政及立法部門認真應對：
1.吸引優秀人才：應避免新籌組住宅機構成為政府既有各單位「無用人力」的安置所，而是要設法吸引優秀公務員加入。如SH成立初期，下狠心派駐高階幹吏，提供優渥條件吸引優秀人才加入。
2.結合都市更新：「住都中心」絕對應將住宅與都市開發業務適度結合，如SH推動再開發事業的經驗模式，不僅有助於取得社會住宅，亦可達成混居與弱勢居住權保障的目標。
3.合理財務補貼：社會住宅屬於社會福利性質，是無法完全自償的建設，天下沒白吃的午餐，政府還是必須責無旁貸的擔起財務負擔。
4.營運管理分流：清楚認知自己要扮演的是統籌管理角色，例行性、庶務性業務理當委託民間辦理，並搭配住戶組織培力，如SH的三個層次分流管理。
5.衡平監督考核：政府機關、民意機關、與外部監督（第三方、居民參與）是必須的，但應避免矯枉過正扼殺彈性與效率，如SH近年對此的反省修正。
（作者彭揚凱為OURs都市改革組織秘書長、詹竣傑為OURs都市改革組織研究員）
[1] 台北市預計成立「公宅管理公司」，新北市則是行政法人「新北市住宅服務中心」。
[2] 截至2017年，依據「行政法人法」成立之行政法人共有7個，中央層級有4個（國家中山科學研究院、國家運動訓練中心、國家災害防救科技中心、國家表演藝術中心）、地方層級有3個（高雄市專業文化機構、台南市美術館、高雄市立圖書館）等。
[3] 韓國的租屋市場中，有特別的傳貰（Chonsei）制度。入住者必須負擔房價50%～70%房價的押金，但日常則是免租金（或繳較低租金）。這個特別的模式，是由於過往韓國不動產貸款困難、利率較高，所以房東透過租賃收取高額押金，可再投資於其他產品。不過，晚近由於游資眾多，貸款的利率降低，押租金的出租住宅慢慢變少，月租住宅變多。由於押租金的金額普遍偏高，韓國政府亦提供押租金貸款的服務。
[4] 開發的過程中，SH公社必須以市價徵收，委託三個鑑定機關鑑價，通常會有70-80%的原住戶會同意。如果第一次協商未成，可以尋求再次協商，此時地方政府將會出面協助。如果第二次協商仍沒有結果，政府便會公告，並將賠償金提存在法院後強制執行。
[5] 實務上，出售住宅所得會優先用於償還民間融資。
[6] 不動產投資信託（Real Estate Investment Trust，縮寫REITs），為近期SH公社嘗試推動的財務創新模式。
作者：
彭揚凱 OURs都市改革組織秘書長、社會住宅推動聯盟召集人
詹竣傑 OURs都市改革組織研究員
原文轉載獨立評論https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/411/article/6258