2015年1月7日 星期三

房地產稅改作為一種政治問題 (江尚書)

房地產稅改作為一種政治問題

江尚書 (社會住宅推動聯盟政策組長)
轉載於香港明報 2014年12月28日 星期日

香港的房產稅制雖與台灣有根本差異,但在改革的路上,我們所面對的是類似的地產霸權。參照彼此的經驗,也許有助於在地激盪出更有效的改革推動策略。

近年房價飆漲為台灣民怨的主要來源,社會各界有愈來愈多的討論,將根本原因指向不公平的房地產稅制。此稅制導致囤積炒作的成本低廉,也造成貧富差距擴大及地方財政困難。因此,透過稅制改革來抑制房價飆漲,達到「居住正義」[1],逐漸成為社會各界的主流呼籲。但稅改面對的最大阻力是政商合組之房地產權力集團,因此涉及的不只是技術問題,更是政治問題。 

房價高漲卻課不到稅的弔詭稅制
台灣的房地產稅可概分為「持有稅」與「移轉稅」兩大類,並被區隔為「土地」與「房屋」兩大系統,各有其稅率級距及稅基評定方式 (詳下表)


稅目
稅基
稅率及內容
移轉稅、交易所得稅
財產交易所得稅
(售價成本) x 房屋所占%
依「房屋評定現值」之一定比率 (848%),各地不同
-  併入綜合所得稅計算,稅率5-45%,累進課稅。
-  「豪宅」[2]另有一套算法。
土地增值稅
依「公告土地現值」計算之漲價總額
-  「自用住宅用地」稅率10%
-  「一般用地」依增幅之不同而異,稅率20-40%;持有超過20年以上者,依持有年限予以減徵
特種貨物及勞務稅
實際交易價格
-  持有1年內出售,稅率15%
-  持有12年內出售,稅率10%
契稅
房屋評定現值
-  6%課徵
印花稅
公契金額
-  1‰課徵
持有稅
房屋稅
房屋評定現值
-    住家用法定稅率為1.2%-3.6%。自住為1.2%;針對非自住,各地方政府有權決定,但多依較低稅率課徵。
-    營業用法定稅率3%-5%;多依3%課徵。
地價稅
公告地價
-    自用住宅一定面積以內,稅率2‰
-    非自用住宅累進課稅,稅率10-55‰

根本的問題在於,不論是何種房地產稅,「稅基」均嚴重偏離真實價格,直接導致房地產稅負遠低於國際水準,亦使房地產交易有極大獲利空間。就土地稅的稅基,「公告地價」約僅占土地市價的一成,「公告土地現值」則占市價兩成至八成不等,平均約四至五成[3]。而房屋稅的稅基,其所依據的「房屋標準單價」自1984年以來已30年未調整,因此目前僅約為造價的20%25%,若與市價相比則僅約10%[4]。如此一來,即使台灣房地產稅制的「名目稅率」不低,但因各項稅基實在太低,導致可課得的「實質稅率」僅約一般國際水準的一至兩成。
舉個例子。位於台北市大安區的指標豪宅「帝寶」,2010年的一戶房屋拍賣[5],以2.82億元賣出,扣掉購入價格後,共計賺得1.7億元。其課稅的稅基 (房屋評定現值及公告土地現值) 合計僅占市價之13.6%。因此依據現行稅制,該戶房屋交易僅需繳稅158萬元,有效稅率為0.93%。若不以前述稅基而改以實際交際價格來計算稅額,則需繳納2,441萬元,兩者差距15.4倍!
為何會如此?其中一個原因是政府過去無法掌握房地產的實際交易價格,直到2012年「實價登錄[6]」施行後,政府才有第一手的房地產價格資訊可供參考。更結構性的問題則是,稅基的評定是由各縣市政府召集的「不動產評價委員會」或「地價評議委員會」所決定。委員會的組成,除了政府官員,還有地方議員、建築開發商、不動產經紀業者等「相關勢力」;即使有估價師或其他專業人士願客觀評定,也難以在委員會裡發揮影響力。加上地方政府鄉愿,不願提高評定價格來得罪地主,長年累積下來,房屋、土地的評定價格均與市價產生巨大脫鉤。

近年的「片面」「溫和」改革
近年在民意的驅使下,政府不得不推出一些改革。最先發動的是俗稱「奢侈稅」的「特種貨物及勞務稅」(類似香港的額外印花稅),於2011年推出,規定房地產持有期間在1年內的買賣,須以實際交易價格額外課徵15%的稅,2年內則須課徵10%。由於具有打擊短期交易的道德正當性,獲得大眾輿論的支持,此法案從行政院提案到立法院三讀通過僅歷時1個月,且難得少有立法委員表達反對。
到了2012年,台北市開徵「豪宅稅」。符合特定標準的住宅,「房屋標準單價」(房屋稅的稅基) 將以3倍計算,因此年繳房屋稅將增加為3[7]。台北市共有3,257戶住宅符合「豪宅」標準[8],受影響者僅占住宅總數的0.35%。今年4月,台北市副市長與財政部長會面,研擬將個人名下「第4戶」以上房屋認定為「非自住」,調高房屋稅稅率 (俗稱「囤房稅」)。第4戶才認定為「非自住」的標準可說極為寬鬆,但在台北市議會都差點無法通過。目前財政部也正研擬「房地合一、實價課稅」,但討論僅集中在「交易所得稅」的實價課稅,「持有稅」遭刻意避談;實際改革的進程也仍曖昧不明。

做為一種政治問題
前述改革多是在民怨壓力下所提出的「片面式」改革。其模式是揪出「代罪羔羊」(如:短期買賣投機客、豪宅),讓輿論大力撻伐,並沒有針對房地產稅制提出全面檢討。「實價課稅」也始終受到一股「暗黑勢力」的保護,任何政策至今難以觸及。
實價課稅在台灣並不是第一次被討論。早在1992年,當時的財政部長王建煊要推動「土地增值稅依實價課徵」,但在「最高當局」[9]壓力下,及部分媒體連續多日以頭版全力抨擊下,黯然下台。
掌控制度修訂權力者,本身也是既得利益者。多位立委、地方首長持有多筆房地產,建設開發公司對政治獻金的貢獻也不成比例地高,因此地產商的意見對於法案修訂具有十足影響力。筆者有次與立委辦公室成員討論住宅相關法案,對方語重心長地說,在此同時,恐怕地產商正有好幾組人在遊說其他立委。當法案進入實質審查階段,反對勢力便會一個個浮出檯面阻撓,或是扭曲條文以降低殺傷力。
最後,當前各界對稅改的共識,是以不影響自住者為原則。僅持有一戶的自住家戶並非高房價的受益者,但有可能錯誤地相信地產霸權所設的迷障,而加入反對稅改的陣營。支持稅改的一方,必須透過媒體輿論及其他方法,凝聚多數人的支持;並且就稅改的技術原則事先與相關專業界達成共識,來對抗強大的既得利益結構,避免因技術細節而讓原本該是同陣營的先打成一片。
當前社會大眾對居住問題極度不滿,又適逢總統、立委選舉,今年至明年無疑是台灣健全房地產稅制最重要的一次機會。




[1] 「居住正義」一詞於2011年總統選舉期間由執政黨提出,而後被社會各界大量運用,或用以泛稱居住政策的相關改革,或用於諷刺當今政府根本無法達成。
[2] 豪宅指雙北市8,000萬元、其餘地區5,000萬元以上之住宅。稅基依實際獲利中房屋所占比重來計算;若未能舉證獲利,則依實際交易價格之15%計算。自2014年度開始實施。
[3] 資料來源:393公民平台 (2014) 房地產稅制改革報告,https://393citizen.com/
[4] 資料來源:花敬群 (2013) 不動產稅制改革議題與策略,「當代財政」,36: pp. 8-24
[5] 本案例資料來源:監察院調查報告,派查字號0990800378
[6] 「實價登錄」類似香港的「綜合註冊資訊系統」。台灣實價登錄資訊雖免費公開上網,但資料登錄的項目不若香港完整。
[7] 臺北市稅捐稽徵處,http://tcgwww.taipei.gov.tw/ct.asp?xItem=22204836&CtNode=52393&mp=103011
[8] 蘋果日報 (2014.05.8) 7月起 豪宅稅按戶徵收,http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/property/20140508/35816537/
[9] 為王建煊著作《公平正義何處尋》之用詞。