韓國的公共租賃住宅與居住福利概念的擴大
江尚書 社會住宅推動聯盟政策組組長
近來韓國公共租賃住宅的發展經驗常被各媒體報導，一方面源自台灣與韓國的「互尬」情結，另一方面，則是台灣試圖在韓國經驗中尋找本地社會住宅的解答。其 20 餘年的發展過程反應出居住福利概念的擴大與演化，也是當前台灣各級政府較缺乏思考的面向。
韓國近代公共租賃住宅的興建始於 1989 年，當時盧泰愚政權為了緩和拆除違建所引發的社會壓力，啟動第一批公共住宅，名為「永久賃貸住宅」，提供給所得在 10%分位點以下的家戶租用。在那個時期，為了快速累積存量，韓國政府所採取的模式是由政府所成立的住宅公法人引領，以高層化、集中化的方式來興建。每個單元的面積僅約 7 坪至 10 坪，目的是提供底層人口基本的居住保障。
到了下個階段，金大中及盧武炫執政時推出「國民賃貸住宅」，將所得階層擴大至 20-40%分位點的家戶，住宅單元面積比前一時期稍大，租金也略高。此時開始在同一社區混合不同類型的賃貸住宅，或是採取租、售混合，以達到混合收入的效果。整體而言，在這 20 多年間，透過公法人大量興建，都是最主要的公共住宅存量來源，各類型合計逾 110 萬戶，構成韓國居住安全網的重要基礎。
近年，韓國社會開始反省前一階段單一化取向的不足。早期有許多公共住宅位於市郊，居民需花較長的通勤時間與費用，容易造成貧窮的隔離化，也減弱其社會流動的可能。另就公共住宅的支援對象而言，政策方向雖很清楚是優先滿足收入較低階層，但仍有位於福利資格邊緣的家戶，要在市場上獨立租屋面臨相當困難。
因此，首爾市近年的供給策略，除了持續推動大規模的興建，以確保充足存量，也嘗試更多彈性的作法。這包括檢討市中心的小面積土地、閒置房舍或公共設施，只要最小規模達 7 戶以上，就可列入盤整。入住的對象也更趨多元，針對如收入較低新婚家庭、外地大學生、居住環境惡劣者、遊民等原本未必符合公共住宅資格者，提供相應的租賃住宅策略。內筏山洞宿舍，是以市有小面積土地新建 30 戶套房，提供給外地至首爾市就讀的大學生租用；每月租金約新台幣 3,000 元，管理費 600 元。一樓免費借給身障團體的非營利組織，經營 Book café。另一例則是市政府拆除原本閒置的倉庫，改建為 92 戶的住宅，提供給新婚家庭租用，育有小孩者優先；每月租金 9,000 元，管理費 1,500 元。一樓的空間規劃為托兒所，住戶可優先申請，也開放給周邊居民 。
某些老舊市區，首爾市政府推動「希望房屋修繕方案」，來改善弱勢族群的居住環境。例如首爾車站附近的「東子洞」，存有許多低品質的隔間雅房，市政府投入經費翻修窳陋住宅，重新利用並出租。由於雅房居民有較高比例的行動不便人口，且生活設施通常極為簡陋、失修，市政府也規劃一處社區生活中心，由私人企業 (KT Telecom) 贊助興建及營運費用，提供沐浴、無障礙廁所、洗衣機、網路、電視等生活與休閒設施。
韓國公共租賃住宅的發展過程，至少可反映出台灣的兩點不足。首先，在存量滿足多數的低收入人口後，韓國擴大居住福利的推動策略，延伸到更廣泛的族群；並與都市環境改善及社區經濟活化，產生更緊密的結合。台灣在這個階段未將居住政策與都市發展、社會福利連結，因此社會住宅仍只是零星地推出，沒有長遠計畫；且目標對象，乃針對 45 歲以下、有穩定收入的青年家庭，對於其他居住脆弱族群缺乏想像。其次，韓國公共租賃住宅的興辦，依賴專責的住宅公法人，這也是韓國可以長期穩定推動的重要基礎。我們住宅事務的公務編制相對稀薄、預算不足，且缺乏類似的公法人來協助政策落實，更無法累積專業知識。對台灣而言，社會住宅若要玩真的，住宅公法人是必須嚴肅面對的課題，也是亟待建立的制度基礎。
刊登於 台北村落之聲 2014.9月
韓國近代公共租賃住宅的興建始於 1989 年，當時盧泰愚政權為了緩和拆除違建所引發的社會壓力，啟動第一批公共住宅，名為「永久賃貸住宅」，提供給所得在 10%分位點以下的家戶租用。在那個時期，為了快速累積存量，韓國政府所採取的模式是由政府所成立的住宅公法人引領，以高層化、集中化的方式來興建。每個單元的面積僅約 7 坪至 10 坪，目的是提供底層人口基本的居住保障。
到了下個階段，金大中及盧武炫執政時推出「國民賃貸住宅」，將所得階層擴大至 20-40%分位點的家戶，住宅單元面積比前一時期稍大，租金也略高。此時開始在同一社區混合不同類型的賃貸住宅，或是採取租、售混合，以達到混合收入的效果。整體而言，在這 20 多年間，透過公法人大量興建，都是最主要的公共住宅存量來源，各類型合計逾 110 萬戶，構成韓國居住安全網的重要基礎。
近年，韓國社會開始反省前一階段單一化取向的不足。早期有許多公共住宅位於市郊，居民需花較長的通勤時間與費用，容易造成貧窮的隔離化，也減弱其社會流動的可能。另就公共住宅的支援對象而言，政策方向雖很清楚是優先滿足收入較低階層，但仍有位於福利資格邊緣的家戶，要在市場上獨立租屋面臨相當困難。
因此，首爾市近年的供給策略，除了持續推動大規模的興建，以確保充足存量，也嘗試更多彈性的作法。這包括檢討市中心的小面積土地、閒置房舍或公共設施，只要最小規模達 7 戶以上，就可列入盤整。入住的對象也更趨多元，針對如收入較低新婚家庭、外地大學生、居住環境惡劣者、遊民等原本未必符合公共住宅資格者，提供相應的租賃住宅策略。內筏山洞宿舍，是以市有小面積土地新建 30 戶套房，提供給外地至首爾市就讀的大學生租用；每月租金約新台幣 3,000 元，管理費 600 元。一樓免費借給身障團體的非營利組織，經營 Book café。另一例則是市政府拆除原本閒置的倉庫，改建為 92 戶的住宅，提供給新婚家庭租用，育有小孩者優先；每月租金 9,000 元，管理費 1,500 元。一樓的空間規劃為托兒所，住戶可優先申請，也開放給周邊居民 。
某些老舊市區，首爾市政府推動「希望房屋修繕方案」，來改善弱勢族群的居住環境。例如首爾車站附近的「東子洞」，存有許多低品質的隔間雅房，市政府投入經費翻修窳陋住宅，重新利用並出租。由於雅房居民有較高比例的行動不便人口，且生活設施通常極為簡陋、失修，市政府也規劃一處社區生活中心，由私人企業 (KT Telecom) 贊助興建及營運費用，提供沐浴、無障礙廁所、洗衣機、網路、電視等生活與休閒設施。
韓國公共租賃住宅的發展過程，至少可反映出台灣的兩點不足。首先，在存量滿足多數的低收入人口後，韓國擴大居住福利的推動策略，延伸到更廣泛的族群；並與都市環境改善及社區經濟活化，產生更緊密的結合。台灣在這個階段未將居住政策與都市發展、社會福利連結，因此社會住宅仍只是零星地推出，沒有長遠計畫；且目標對象，乃針對 45 歲以下、有穩定收入的青年家庭，對於其他居住脆弱族群缺乏想像。其次，韓國公共租賃住宅的興辦，依賴專責的住宅公法人，這也是韓國可以長期穩定推動的重要基礎。我們住宅事務的公務編制相對稀薄、預算不足，且缺乏類似的公法人來協助政策落實，更無法累積專業知識。對台灣而言，社會住宅若要玩真的，住宅公法人是必須嚴肅面對的課題，也是亟待建立的制度基礎。
刊登於 台北村落之聲 2014.9月