社會住宅：消除城市居住的界線
黃瑞茂 專業者都市改革組織理事長
淡江大學建築系教授
林育如 社會住宅推動聯盟執行秘書
淡江大學建築系教授
林育如 社會住宅推動聯盟執行秘書
高房價VS社會住宅
從1989年無殼蝸牛運動興起至今，政府一直無法解決高房價問題，除涉及土地、租稅、金融政策等複雜問題外，不管執政者是哪一政黨，對這根深蒂固的土地、資本、權力結構之思維都相同，再加上包裹著緊密的政商結構關係，都是政府無法在短時間內能夠改變破除的。
進入2009下半年，台灣經濟從無薪假的窘境中復甦，房地產市場再度熱絡，房價漲幅在短時間內急速升破50%，民怨榮升榜首，2010年3月無殼蝸牛運動也再度伺機而動，走上街頭要求政府正視高房價問題。於是行政院經建會4月即提出「健全房屋市場方案」，其中一課題為「協助輔導中低收入戶及受薪階級，提升購(租)屋能力」，但吊詭的是，房價民怨最高的北二都，其房價負擔壓力超標，台北市更顯示「極度嚴重」，試問，如何讓中低收入戶與一般的受薪階級有能力購屋？又是否能保證不會因為負擔房屋貸款而影響生活品質？但事實上，僅是延續「整合住宅補貼資源實施方案」與「青年安心成家方案」的內容，了無新意。
如今貧富差距嚴重的M型化社會，也產生M型化的住宅問題，現行住宅政策無法有效抑制住宅市場M型化的畸形擴大。政策措施多是提供不同的購屋貸款利息補貼，鼓勵人民購屋置產以解決居住問題，包括近期財政部也宣佈提供兩千億的青年成家優惠房貸，卻不見在租稅等制度上修正土地投資炒作歪風，不只將民眾推去當屋奴，也難抑制房屋市場的投機風氣。於是，在M型頂端者更容易透過房產投資不斷累積資產，底層弱勢者要往上爬，是難上加難，因為由此邏輯思考政策的官員們，從來也沒注意過有一群備受忽略的居住弱勢者。
弱勢者一直以來都不是購屋市場的消費者，所以不在高房價的民怨裡聽見他們的聲音，但那絕對不是沒有怨言、沒有問題。他們在租屋市場裡尋覓適合自己居住的房子，買不買的起不是問題，租不租的到、房子合不合住，才是經常遭遇的大問題。因此今年這場社會住宅運動搭著五都市長選舉，讓位處高房價的北二都候選人必須面對弱勢居住問題，卻也讓候選人得以巧妙迴避解決高房價的住宅政策；雖然社會住宅從來不是用來解決高房價的手段，但卻是在高房價社會裡必要重視的問題，因為這群弱勢者不僅被購屋市場排除，在租屋市場裡更是委曲求全。
什麼是「社會住宅」？
「社會住宅」到底是什麼？自十月中旬，馬總統接見民間團體代表，宣示推動後，政策腳步之快，遠超過社會大眾理解的速度。事實上，今年政府為解決高房價問題，接二連三的住宅名詞推出，其中「社會住宅」快速竄紅，但各界疑惑仍多，且與現在民間倡議的「社會住宅」到底有何不同，實有必要解釋這些名詞主張的差異。
今年4月因應高房價，行政院經建會在「健全房屋市場方案」中，營建署計畫於林口機場捷運A7站與板橋浮洲興建平價、出售式的「合宜住宅」[1]，卻似重蹈過去樂透式國宅的覆轍；接著國產局在停止標售台北市國有土地後，於10月推出設定地上權標售，興辦租金約低於市價七折的學生與銀髮族「公益住宅」[2]，其租金設定仍高，未能幫助真正需要者；11月中旬則是內政部長宣布在台北縣市推出五塊基地，預計明年興建以照顧弱勢戶、只租不售的「社會住宅」，但如何興辦、對象優先性及服務管理措施等，都還未詳細規劃。於是當「社會住宅」的定義、內容還未釐清，社會輿論已又回到過去平宅、國宅的負面觀感，加上選前各候選人、民意代表開始藉此議題發揮，甚至帶著支持者集結抗議。這便是政府還未將整體社會住宅方案規劃完全，草率公佈興建地點，反而引來的風波與爭議，無助往後社會住宅的推動。
「只租不賣」是這場社會住宅運動的核心價值，且將以更進步的態度與觀念，協助弱勢者最基本的居住問題。『社會住宅(social housing)，在歐洲又稱「社會出租住宅」(Social Rented Housing，更強調其「只租不賣」的精神)，是指政府（直接或補助）興建或民間擁有之合於居住標準的房屋，採只租不賣模式，以低於市場租金或免費出租給所得較低的家戶或特殊的弱勢對象的住宅。另外，社會住宅同時需要搭配社會福利措施的介入，即因應弱勢對象引入不同的服務需求，協助其在居住穩定後，就學、就業、醫療等各生活面向上也可以得到資源，確保其維持一定生活品質，是一種永續循環性的住宅公共投資。』[3]
目前政府所推社會住宅採「廣義」之定義，是政府依據社會福利政策綱領定義[4]，包含各類公有租住宅、社會住宅(狹義)、租金補貼、各類購屋貸款利息補貼，從早期輔助人民購置住宅，到改以租金補助部份，全部含括在內；而將民間「只租不售」的討論定義為「狹義」社會住宅，這兩者定義的差別僅是擴大社會住宅量，從民間所提的0.08%，提高至11.44％，也似乎把廣義的社會住宅政策認為是所有住宅問題的解方。事實上，台灣社會住宅的基礎是零，只能從0.08%的公有出租住宅開始往上增加，且增加的速度與數量有限，故其首要照顧的對象應要被確實定義，且突顯以「極弱勢者」為主，並在評點機制裡評估誰為優先居住的弱勢對象，待未來社會住宅量增加後，自可增加資源擴大照顧對象。
沒有社會住宅政策，只有失敗的國宅政策
住宅的興建，提供人民可以棲居之所，是政府一直以來的主要政策措施。從最早1957年訂頒「興建國民住宅貸款條例」開始，以「勞工、農民、漁民、公教人員，及一般需要住宅之市民為對象」，也包括由政府興建提供低收入戶的平價住宅；1976年公佈「國民住宅條例」，在六年經建計畫中列入「國民住宅六年興建計畫」，預計興建10萬7,000戶，並於1978年納「廣建國民住宅」入十二項重要建設[5]。一連串的廣建國宅政策，鼓勵人民擁有自宅，但最終還是失敗了。國宅的大量興建，除房價未便宜市場太多，建造品質不佳，相對降低人民購買國宅意願，至今在台灣部分縣市仍有滯銷國宅，使地方政府僅能降價求售；然而位處台北市的國宅，在近二十年來，卻是成為身價一翻再翻的黃金屋。最初以便宜價格購入的台北市國宅，在房價飆漲過程中，不斷被轉賣堆疊價格，成為購屋者快速累積資產的手段，也成為後來民眾總是爭先恐後的參加國宅抽籤，因為抽中了「樂透國宅」，也保證日後可預期的財富。
國宅問題的出現，主因為台灣沒有關於「居住」的專門單位，最高住宅機關僅為內政部營建署的國民住宅組，由一個組管理全台灣人「住」的問題。從單位名稱到職掌，可知是以「興建」與「擁有自有住宅」為工作重點，只看見硬體的住宅需求，未能解決人與住宅交織的複雜居住問題；不僅行政位階過低，沒有跨部會組織，如何能協助滿足各種居住需求。於是，從興建為主的住宅政策－國宅計畫失敗後，轉而著重「補貼制度」，包括購屋貸款利息、修繕貸款利息、租金補貼，政府不再自己興建住宅，改以透過補貼協助民眾解決居住問題。從民國100年的國民住宅組預算中，相關補貼預算竟佔整組預算的98.15％，且其中購屋貸款利息補貼預算佔77.66％，遠大於20.48％的租金補貼預算。足見政府重視補貼制度的程度，相信用金錢就能滿足民眾買的起房子、租的到房子的需求。但居住問題僅是買不起與租不起房子而已嗎？而協助人民擁有住宅的重要性又是否真重於租房？
弱勢者的居住權
台灣社會因「有土斯有財」的觀念，認為擁有房產是一種責任，是自己需要靠辛勤工作去換取，有能力就去買房，沒能力也要想辦法買房，不管在政策或是市場上，協助購屋的資源遠大於租屋，似乎認為租屋只是一個過渡期，是不得已的選擇，最終所有人都會去努力買房置產。於是在這樣的思維下，買不起房的弱勢者該怎麼辦，加上台灣租屋市場的自由，政府無太多約束管理，房客只能憑藉運氣好壞而租到適合的好房，而使多數弱勢者常因租金昂貴、房屋硬體空間障礙，或是遭遇屋主歧視排斥，經常面臨搬家，或是勉強居住，無法租住到適當的房子。
事實上，居住是一種社會條件，因個人所得資產、生理障礙、特殊境遇等條件的差別限制，而產生不同的居住問題，甚至是被歧視、排除，但政府的住宅政策上，卻沒有細緻地去體察這些個別化的居住條件。一直以來，弱勢者多依附於原生家庭，也易透過「機構式」提供照顧與居住服務，社會普遍認為機構能夠簡單快速的提供弱勢者居住及生活照顧服務，但最後這樣的形式卻易流於收容，少了生活、居住的自主與自由，更缺乏家的感覺。但他們也需要像一般人一樣，擁有能夠安頓休憩的家，享有居住的權利與尊嚴，而社會住宅能夠協助他們在適當的環境裡，透過相關福利服務引進，使其有機會自立居住生活。
因此，政府提供的補貼無法解決各種社會性問題，金錢僅是減輕部份的居住負擔，應從如何協助弱勢者住在城市開始，繼而協助他們住所安頓，就學、就醫便利，工作生計穩定，未來就能期待脫離弱勢條件，而不只是看見人要住在房子裡的單一問題。而社會住宅之所以為「社會」住宅，也就是對這「社會性」條件的重視。社會住宅政策需要聚焦於解決弱勢者的居住問題，其中租賃資源的增加是首要改善的部份；或許在住宅政策上，政府仍可以繼續協助民眾購屋，但應有所劃分，除了政策的照顧對象易模糊不清，也妨礙資源的分配。
台灣社會住宅的第一步
2003年的整體住宅政策，開始提供弱勢者租金補貼，如今已進入第三階段2011-2014年的規畫，弱勢者的居住問題仍在原地踏步，沒有社會住宅，只見租金補貼。今年社會住宅運動的興起，把「社會住宅」的想像推進中央政府，朝野面對這發燙的議題，開始討論提高租金補貼額度，興建增加社會住宅量，努力地把餅畫大，但重要的執行策略還未看見。中央政府也將進入研擬社會住宅實施方案階段，但此政策仍由營建署國民住宅組負責，沒有專責單位與經費預算，不免讓人擔心政府是否有決心要做，且願意長期持續下去，又是否若未來政黨輪替後在政策措施上又會跟著改變，尤其社會住宅政策沒有法源依據，等於沒有後盾促其改善住宅品質與保障居住權。「住宅法草案」，自1999年後多次進出行政院，遲遲未經行政院會通過送進立法院，目前仍停在內政部修改中，進入立法程序也遙遙無期。雖然今年的高房價與社會住宅議題，使住宅法重新受到重視，但立法的期程與困難度，將是社會住宅運動下一階段要克服的問題。
在持續與政府的倡議對話外，社區工作也將是推動社會住宅必須努力的方向。隨著五處欲興建社會住宅基地的公佈，以及還在討論中的台北市小帝寶計畫，皆不斷引起社區的抗議，環境、治安、房價等所有對於社會住宅的憂慮湧現，顯示台灣民眾對其誤解仍深，因為他們僅能想像的是過去已興建四、五十年的老舊平宅（圖1、圖2）。住宅興建品質不佳、缺乏維護管理，大量弱勢者集中居住，缺少適當的福利服務，貧民窟形象由此而生，也可想見社區的歧視排斥。然而今日所推動的社會住宅，有國外已發展數十年的經驗參考，如荷蘭阿姆斯特丹的社會住宅，透過建築的規劃設計使其外觀與一般自有住宅無異（圖3），也有非集合式住宅的設計興建（圖4），加上完善的經營管理制度，降低集中居住，消除對弱勢者的標籤化，使社會住宅在荷蘭能普及興辦。而台灣的建築設計、社會福利發展已有相當程度的專業水準，因此我們可期待台灣的社會住宅，在進步的設計規劃，公共設施的設置，福利服務的提供，社區營造的導入，使居住其間的弱勢者得到適當的照顧，建立友善的社區關係，破除社會住宅的標籤污名化。
年底選舉的激情結束了，一盤盤端出的社會住宅牛肉也該開始準備料理，雖然選舉讓社會住宅受到矚目，卻也使其被過度簡化與粗糙對待。社會住宅政策是複雜的，牽涉了對象、租金、租期、管理等相關問題，且弱勢的居住現況與需求為何，目前都仍一無所知，社會住宅不會只有找地與興建的問題，應要有更多的配套與規劃一併成形。如今台灣的社會住宅該怎麼走，會以什麼模式出現，所有人都在觀望，但這第一步必定要走的確實且漂亮，社會住宅才要持續下去的可能，逐漸擴大社會住宅量。高房價的社會產出了買不起房子的人，但社會住宅保障著基本的居住人權。民間的這場社會住宅運動，勢必要長期作戰下去，不斷汲取國外經驗，更要主動與積極介入公部門政策的擬定，堅持理念的面對所有細緻複雜的討論過程，期待並確保社會住宅的第一步是正確而無誤。
本文刊載於 台灣建築雜誌186期
[4]社會福利政策綱領中的對象是指為保障國民人人有適居之住宅，政府對於低所得家庭、身心障礙者、獨居或與配偶同住之老人、受家庭暴力侵害之婦女及其子女、原住民、災民、遊民等家庭或個人，應提供適合居住之社會住宅，其方式包括以長期低利貸款協助購置自用住宅或自建住宅，或提供房屋津貼補助其向私人承租住宅，或以低於市價提供公共住宅租予居住，以滿足其居住需求。